管它是不是耕地，應付了衛(wèi)星就行！衛(wèi)星圖斑執(zhí)法整改不良傾向調(diào)查

為遏制耕地“非農(nóng)化”，防止“非糧化”，近年來自然資源部門充分利用衛(wèi)星技術(shù)手段，持續(xù)開展土地衛(wèi)星遙感影像圖片（簡稱“衛(wèi)片”）執(zhí)法檢查，督促各地對問題圖斑開展排查整治，有效強化了對耕地特別是基本農(nóng)田的管理保護。

然而，半月談記者在多地采訪發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)片執(zhí)法在執(zhí)行過程中仍存在不精準之處，且“衛(wèi)星視角”盲區(qū)容易為局部整改、虛假整改提供空間。

明知問題出在圖斑上，

有時也將錯就錯

不久前，北方某省一名村干部向半月談記者講述這樣一件事情：近年來村里大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，利用荒山荒坡開發(fā)旅游設(shè)施，并通過國家4A級景區(qū)驗收。然而，上半年他突然接到自然資源部門的整改通知，要求立即拆除旅游設(shè)施，恢復耕地，依據(jù)就是衛(wèi)片執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的問題圖斑。

半月談記者了解到，衛(wèi)片執(zhí)法并非一項新技術(shù)，自2009年起衛(wèi)片執(zhí)法檢查就在我國全面實行。由于其具有區(qū)域覆蓋性強、監(jiān)測精度高等特點，極大提升了土地資源管理水平，在發(fā)現(xiàn)土地違法行為方面具有常規(guī)監(jiān)察手段無法比擬的優(yōu)勢。

然而，半月談記者近期在多地采訪發(fā)現(xiàn)，不少基層干部吐槽，看似精準的衛(wèi)片執(zhí)法，在執(zhí)行過程中多有不精準之處。北方某省一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，他遇到的一件不可思議的事，一戶村民的窯洞頂被劃為基本農(nóng)田，執(zhí)法部門還開出數(shù)十萬元的罰款。

長期研究衛(wèi)片執(zhí)法問題的武漢大學博士王波調(diào)研發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)片執(zhí)法結(jié)果顯示，中部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)近3000畝土地存在“非糧化”現(xiàn)象，但經(jīng)當?shù)馗刹亢藢嵑蟀l(fā)現(xiàn)，要求整改的土地有六成存在劃定基本農(nóng)田不實的情況。

多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，發(fā)現(xiàn)圖斑有問題要想勘誤，需要一級一級往上反映，還需要派人核查，提供證據(jù)，證明這個地方以前確實是何種性質(zhì)的土地，程序走下來至少要90天。但在現(xiàn)實中，如果在一定時限內(nèi)無法按衛(wèi)星結(jié)果恢復土地性質(zhì)，上級就會對下級進行嚴厲問責。

“即便圖斑存在技術(shù)差錯，也只能將錯就錯，機械執(zhí)行。但這樣，村民肯定就不干了，為避免激化干群矛盾，搞出不少荒唐事?！比A北地區(qū)一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說，一戶村民的閑置宅基地被錯劃為一般農(nóng)田后，為避免被衛(wèi)星拍到，只能在建好的地基上覆蓋一層植被，再經(jīng)由規(guī)劃部門重新上交土地農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)。

只要應付了衛(wèi)星就行，

有地方整改流于形式

半月談記者采訪發(fā)現(xiàn)，過于依賴衛(wèi)星執(zhí)法，也容易為真正的違法占地行為留下可乘之機。一些地方通過各種變通手段應付來自衛(wèi)星視角的檢查，進而讓整改流于形式。

中部地區(qū)一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，在今年的耕地“非糧化”檢查中，他所在的縣區(qū)有2000多畝問題圖斑需要排查整改，“很擔心不少違法占地行為最終不了了之”。

一些地方在整改時，不動真碰硬，存在局部整改甚至虛假整改的情況。比如，某企業(yè)建設(shè)廠房時多占了周邊土地，被衛(wèi)片執(zhí)法發(fā)現(xiàn)后，只拆除違法占地上方的部分屋頂，露出地面，并在相應區(qū)域臨時種上綠植，“只要從天上看到變綠了，應付了衛(wèi)星就行”。

中部某地一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，有一個地方5口魚塘都屬于違法占地，但是衛(wèi)星只生成了其中一口的違法圖斑，執(zhí)法過程中也只對那一口進行執(zhí)法。

對于部分地方在衛(wèi)片執(zhí)法中弄虛作假的問題，自然資源部近兩年曾多次通報并指出，一些地方自然資源主管部門存在執(zhí)法履職不力，衛(wèi)片圖斑判定不實，違規(guī)審批臨時用地，對違法用地整改不力，在配合檢查過程中偽造會議記錄，篡改材料弄虛作假，有組織、成規(guī)模地偽造臨時用地批文等問題。

王波認為，衛(wèi)星執(zhí)法本質(zhì)上是一種空中視角，它以俯視的角度抓拍地面的物理屬性及其變化。這種視角忽視了附著在土地之上的文化、習俗和關(guān)系。過度依賴技術(shù)的治理方式，不僅會大幅壓縮基層治理應有的靈活性空間，而且在衛(wèi)星視角的盲區(qū)里，容易藏污納垢。

避免過度依賴技術(shù)，堅持實事求是

一些受訪基層干部反映，用衛(wèi)星遙感照片遏制基本農(nóng)田“非糧化”，防止耕地“非農(nóng)化”的效果顯著，多數(shù)問題圖斑確實存在違法占地情況，基層執(zhí)法人員只要依法辦事即可，最擔心的是，對違法占地的判定不精準。

比如，有的農(nóng)民常年在外打工，在閑置的宅基地上種上了農(nóng)作物，但在2019年第三次全國國土調(diào)查中，工作人員依據(jù)土地現(xiàn)狀，將此類地塊認定為耕地?！案丶t線誰也不敢碰，但凡被認定為耕地，就得按照耕地處理。”一名工作人員說。

受訪基層干部和專家表示，通過技術(shù)賦能，基層治理渠道得到拓寬，但在實際執(zhí)行中，過度依賴技術(shù)，容易使基層治理陷入僵化。對于這種治理傾向應保持高度警惕，保障基層干部能夠?qū)嵤虑笫堑亻_展工作，處理問題。

武漢大學社會學教授呂德文認為，過度依賴技術(shù)，容易產(chǎn)生技術(shù)治理的反向適配：一旦技術(shù)不符合實際，就會反過來要求基層工作脫離實際來滿足技術(shù)的要求。

呂德文表示，基層治理說到底是做群眾的工作，基層事務也有模糊性和不規(guī)則特征，技術(shù)治理的空間是有限的。在加強技術(shù)賦能的同時，更要打造簡約高效的治理體系，讓基層干部和群眾打成一片，在做群眾工作中完成治理任務。

事實上，自然資源部執(zhí)法局在解讀2023年衛(wèi)片執(zhí)法工作時就明確指出，各級自然資源主管部門只能將衛(wèi)片執(zhí)法圖斑作為發(fā)現(xiàn)違法行為的線索，所有違法問題必須經(jīng)嚴格規(guī)范的調(diào)查取證后，依法依規(guī)作出行政處罰，絕不能將衛(wèi)片執(zhí)法圖斑直接作為行政處罰的依據(jù)。

半月談記者：梁曉飛 王勁玉 /編輯：蘇婭