屬地管理，為何有時候成了上級甩鍋的工具？

半月談記者：孫好

長期以來，我國大部分政府職能部門實行“條塊結(jié)合、以塊為主、分級管理”的行政體制，俗稱屬地管理。作為行政管理的重要手段，屬地管理在明確責(zé)任、推動基層工作落實方面發(fā)揮著積極作用。然而，在一些實際工作中，屬地管理成了倒查責(zé)任追究的工具、基層背鍋的借口，屢屢出現(xiàn)有悖于制度設(shè)計初衷的現(xiàn)象。規(guī)范屬地管理，明確職責(zé)匹配，是基層減負(fù)、基層善治的關(guān)鍵。

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屬地管理“變了味”

職責(zé)不明確。有些職責(zé)層級責(zé)任劃分不明確，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的角色定位不清。一些上級職能部門本是責(zé)任主體，卻以屬地管理的名義把監(jiān)管責(zé)任推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只負(fù)責(zé)對職能范圍內(nèi)的工作進(jìn)行調(diào)度和督導(dǎo)。以拆違為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沖在最前面，上級城管等部門反而成了配合方。

權(quán)責(zé)不一致。一些上級職能部門以屬地管理為名，隨意向下攤派本部門職責(zé)內(nèi)的整改治理任務(wù)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無權(quán)力又無能力承擔(dān)，不少工作長期積壓，一旦出了問題，還得“背鍋”。對于某個確切的事項，究竟由哪級政府來行使權(quán)力、哪級政府來承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)何種責(zé)任，往往缺乏明確的規(guī)范與約束，造成上下錯位，相互推諉。尤其在一些技術(shù)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，屬地管理給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來的壓力極大。例如，環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)等事項，除了少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)外，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有執(zhí)法權(quán)，更談不上有專業(yè)的執(zhí)法隊伍，但上級分配了執(zhí)法任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不接就可能被問責(zé)，只能“靠動員、靠人情、靠面子”來推進(jìn)。

青年鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在巡堤 陳思汗 攝

上面千把錘，下面一顆釘。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的行政組織，承擔(dān)的屬地管理責(zé)任事項眾多。但相比于上級部門單位的數(shù)量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無論是機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是人員數(shù)量，都是極不相稱的。一個區(qū)縣市的部門單位幾乎有上百個，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員很難達(dá)到上百人。更大的問題在于，一些部門單位的存在，必然掌握一定的行政資源，必然要增加“管”的事情，以顯示政績。這樣的“存在感”刷多了，勢必干擾基層正常運轉(zhuǎn)，使之難以應(yīng)付。

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屬地管理如何職責(zé)匹配

2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，明確要求，厘清不同層級、部門、崗位之間的職責(zé)邊界，按照權(quán)責(zé)一致要求，建立健全責(zé)任清單，科學(xué)規(guī)范“屬地管理”，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。

本應(yīng)是厘清權(quán)責(zé)關(guān)系的屬地管理為何使基層政府陷入權(quán)責(zé)失衡的困境？

要規(guī)范屬地管理，首先就要解決縱向?qū)用娴呢?zé)任劃分，明確屬地責(zé)任“屬”到哪一級政府，使屬地管理與分級負(fù)責(zé)有機(jī)銜接。就縣區(qū)一級而言，縣區(qū)級政府擁有著相對完整的職能部門設(shè)置，因此在責(zé)任劃分時，縣區(qū)級政府應(yīng)承擔(dān)起更多的執(zhí)法監(jiān)管類責(zé)任。同時，不能把一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道管不好、不該管的職責(zé)任務(wù)推卸給它們，而應(yīng)該根據(jù)職責(zé)相符的原則來規(guī)范屬地管理體制。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級而言，應(yīng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道更多評價權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)，盡快在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

在體制機(jī)制創(chuàng)新方面，如何建立下沉準(zhǔn)入機(jī)制，降低上級部門“甩鍋”的可能性，壓縮卸責(zé)的空間，真正使基層從繁雜的屬地管理包袱中解脫出來，實現(xiàn)注意力的下移，投入更多精力了解群眾需求，回應(yīng)群眾關(guān)切？如何通過權(quán)力賦能不斷促進(jìn)基層治理能力的提升，讓事權(quán)與事責(zé)相匹配？如何建立健全“主管部門責(zé)任”與“屬地管理責(zé)任”相結(jié)合的責(zé)任追究制度，容錯糾錯機(jī)制，從而進(jìn)一步優(yōu)化考核方式，避免一刀切？這些都需要總結(jié)地方實踐經(jīng)驗并加以推廣。原標(biāo)題：《規(guī)范屬地管理，關(guān)鍵在職責(zé)匹配》