脆弱與韌性：極端挑戰(zhàn)下的城市體檢

編者按 ?

當(dāng)今是數(shù)字化的時代，數(shù)字技術(shù)的觸角伸到了城市的每一個角落。與此同時，一場導(dǎo)致300余人遇難的河南鄭州“7·20”特大暴雨，暴露了智慧城市與數(shù)字技術(shù)的脆弱性和局限性的一面，也會有不堪一擊的軟肋。

當(dāng)前，無論是大城市還是中小城市，其人口、建筑、生產(chǎn)、財富均持續(xù)集中，城市面臨的不確定因素和未知風(fēng)險不斷疊加。突發(fā)性傳染病、恐怖襲擊、火災(zāi)、洪災(zāi)、極端氣候災(zāi)害等傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全風(fēng)險相互交織，已構(gòu)成全球城市的共同挑戰(zhàn)。

黨的十九屆五中全會首次正式提出了“韌性城市”命題，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)》又進(jìn)行了相關(guān)頂層設(shè)計。增強(qiáng)面對各種非常態(tài)極端挑戰(zhàn)的應(yīng)急能力，呵護(hù)城市健康體格，提高城市韌性，成為未來城市規(guī)劃建設(shè)的必選項。既要“智慧”，也要“韌性”，成為考問城市治理能力現(xiàn)代化的必答題。

圖片來源：視覺中國

上篇：突然失去互聯(lián)網(wǎng)，城市脆弱幾何

半月談記者 白瑜

當(dāng)我們在享受移動互聯(lián)網(wǎng)帶來的生活便利時，是否想過通信信號突然中斷、網(wǎng)絡(luò)連接形同虛設(shè)、城市交通系統(tǒng)陷入崩潰……當(dāng)?shù)卣?、暴雨、臺風(fēng)、洪水、火災(zāi)、恐怖襲擊、黑客攻擊、疫情等“黑天鵝”呼啦啦飛起時，科幻片的情節(jié)日益嵌入現(xiàn)實。如果指尖上的智慧城市一夜間變成互聯(lián)網(wǎng)荒漠，如何保證我們的城市擺脫斷網(wǎng)之災(zāi)，依舊正常運行？

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衣食住行“一張網(wǎng)” 埋下城市脆弱性隱患

在災(zāi)難影片《全球風(fēng)暴》中，人類開發(fā)出氣象衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)以控制災(zāi)害天氣，但衛(wèi)星被電腦病毒控制，變?yōu)闅薮蟮奈淦?，暴雨、干旱、極寒天氣等導(dǎo)致城市斷水?dāng)嚯姅嗑W(wǎng)，城市陷入一片混亂……盡管災(zāi)難大片極盡藝術(shù)的夸張表現(xiàn)，但其中的經(jīng)典橋段在現(xiàn)實生活中若隱若現(xiàn)，極端天氣的發(fā)生頻率越來越高。

當(dāng)今，互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)已經(jīng)嵌入城市運轉(zhuǎn)的全流程，移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)達(dá)讓人們感受到社會治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”的便利。而極端天氣等造成的斷網(wǎng)之災(zāi)，也讓人們開始思考城市生活建構(gòu)在“一張網(wǎng)”上的巨大風(fēng)險。

今年7月17日以來，河南省遭遇極端強(qiáng)降雨，特別是7月20日鄭州遭受特大暴雨災(zāi)害，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。截至8月2日12時，此次特大洪澇災(zāi)害導(dǎo)致河南省共有150個縣（市、區(qū)）、1663個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1453.16萬人受災(zāi)，全省302人遇難，50人失蹤。

暴雨和洪澇災(zāi)害對鄭州基礎(chǔ)設(shè)施造成巨大沖擊，鄭州出現(xiàn)大面積的斷電斷網(wǎng)危情。斷網(wǎng)的代價是慘痛的，一座中原大城市儼然淪為互聯(lián)網(wǎng)荒漠。沒有了移動支付，加上銀行因停電關(guān)門，人們甚至被迫回到了“以物易物”的交易階段。鄭州東潤華景小區(qū)居民張先生跑出去給孩子老人買熱飯，街上的小攤販只收現(xiàn)金，網(wǎng)絡(luò)支付用不了，回去搭不了車，共享單車也無法用?！捌綍r不怎么覺得，斷網(wǎng)了，才發(fā)現(xiàn)沒網(wǎng)簡直沒法生活?！睆埾壬袊@道。

7月21日暴雨過后，鄭州市民在轉(zhuǎn)移物資 朱祥攝

斷網(wǎng)還造成了人與人之間的失聯(lián)，人們變成了一座座孤島。鄭州白沙鎮(zhèn)恒通小區(qū)斷水?dāng)嚯姅嗑W(wǎng)，居民李西青剛開始沒當(dāng)回事，第二天看到小區(qū)被過腰的水圍困，電話也打不出去，這才慌了神。“家里吃的喝的快沒了，想自救讓朋友送物資，可是根本聯(lián)系不上。”

一幕幕荒誕劇情在斷網(wǎng)之災(zāi)下集中上演：在高鐵出站口，閘門全部失靈，原本需要刷身份證或車票出站的乘客，只能硬擠出去；想去找人，高德地圖、百度地圖統(tǒng)統(tǒng)沒用；攜程、美團(tuán)上的訂房、外賣信息無法顯示，也就無法入住和訂餐……極端天氣的偶發(fā)和難以預(yù)知的風(fēng)險，對鄭州應(yīng)急通訊保障能力提出了嚴(yán)峻考驗。

這考問的絕不僅僅是鄭州一個城市。當(dāng)極端天氣和突發(fā)事件來襲，一些區(qū)域信息基礎(chǔ)設(shè)施失靈，通信中斷成“孤島”。人們看到，雨水倒灌導(dǎo)致光纜短路跳電，移動通信主備機(jī)房暫停服務(wù)、IPTV鏈路故障導(dǎo)致機(jī)頂盒暫停工作、部分服務(wù)器及基站受損。一些城市依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)形成的秩序突然失效，部分區(qū)域救援通信系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、支付系統(tǒng)難以正常運行。整座城市互聯(lián)網(wǎng)驟然陷入癱瘓，智慧城市的軟肋和深層次的脆弱性暴露無遺。

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若互聯(lián)網(wǎng)為空氣，城市“缺氧”危機(jī)潛伏

當(dāng)老百姓的吃喝玩樂、衣食住行，整個社會的運轉(zhuǎn)、政府的治理、工廠的運作都架構(gòu)在軟件上時，整個世界的脆弱性將前所未有。在極端情況下，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施可能因為自然、人為、系統(tǒng)和技術(shù)等因素發(fā)生崩潰，并最終導(dǎo)致城市部分或整體停擺。

北京市海淀區(qū)政府城市大腦疫情防控平臺（圖片來源 ：人民視覺）

——極端自然災(zāi)害引起關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)崩潰。城市的巨型化、高度智能化趨勢，使得城市對復(fù)雜基礎(chǔ)設(shè)施體系高度依賴。然而，任何設(shè)計上的疏漏和瑕疵所產(chǎn)生的隱患都會被極端自然災(zāi)害所放大，從而引發(fā)巨大的災(zāi)難。

中興通訊股份有限公司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，極端自然災(zāi)害會嚴(yán)重威脅通信等基礎(chǔ)設(shè)施的正常運行。如臺風(fēng)摧毀基站天線，洪水沖斷光纜等，可能造成通信設(shè)備和線路物理受損。如果水浸導(dǎo)致備用的發(fā)電設(shè)備不可用，將影響通信設(shè)備供電、供冷，地鐵隧道內(nèi)的射頻設(shè)備模塊也會失效。為了防止短路漏電現(xiàn)象，供電系統(tǒng)在自然災(zāi)害發(fā)生時會主動切斷電源。雖然應(yīng)急電源可以工作一段時間，但不能長期運行。

——黑客等人為因素帶來工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)安全隱憂?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展初期，發(fā)電廠等工業(yè)制造企業(yè)的運營（OT）系統(tǒng)大多與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)（IT）系統(tǒng)物理隔離。但隨著工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展與傳統(tǒng)工業(yè)的全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型，計算機(jī)化的 OT 系統(tǒng)與運行業(yè)務(wù)的 IT 系統(tǒng)結(jié)合，后者可以連接到運營基礎(chǔ)架構(gòu)并與之通信。雖然這可以提高生產(chǎn)效率、優(yōu)化自動化流程和方便提取數(shù)據(jù)，但同時給人為制造計算機(jī)病毒提供機(jī)會，城市的生產(chǎn)制造活動或?qū)⒁虼讼萑氚c瘓。

工業(yè)計算機(jī)是自動化生產(chǎn)的核心，正確使用能發(fā)揮巨大功能，一旦感染病毒，嚴(yán)重時會使其失去功能而影響生產(chǎn)。另外，病毒會占用CPU時間和內(nèi)存從而堵塞進(jìn)程，對數(shù)據(jù)或文件進(jìn)行破壞，打亂屏幕的顯示。一旦觸發(fā)條件成熟，病毒開始侵襲，就可能引發(fā)重大的安全生產(chǎn)事故。

——云計算系統(tǒng)背后的移動數(shù)據(jù)存在安全漏洞。PC機(jī)時代，不論是個人設(shè)備還是云端服務(wù)器，都相對單一：個人可能只有單臺設(shè)備，數(shù)據(jù)存放在計算機(jī)本地，網(wǎng)站的服務(wù)器位于機(jī)房。而進(jìn)入移動時代，每個人都擁有如平板、手機(jī)、電腦等越來越多的智能終端設(shè)備，個人數(shù)據(jù)越來越多地走向云端，企業(yè)網(wǎng)站被部署到了云計算平臺。

這一切意味著，人們有更多的軟肋暴露在云端，任何一件電子設(shè)備丟失、某個云平臺出了安全問題，都可能波及用戶和企業(yè)的數(shù)據(jù)安全。一旦數(shù)據(jù)發(fā)生大規(guī)模泄露，公民個人隱私和企業(yè)商業(yè)機(jī)密蕩然無存，嚴(yán)重的社會危機(jī)也將接踵而至。

如何在物理主機(jī)受到破壞時，預(yù)防其管理的虛擬服務(wù)器上的數(shù)據(jù)庫不被泄漏？如何防止未授權(quán)第三方惡意利用在云中的數(shù)據(jù)，造成數(shù)據(jù)丟失、無故篡改或損壞？如何對多租戶應(yīng)用進(jìn)行數(shù)據(jù)隔離？這一系列問題成為城市治理亟待解答的考題。

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從智慧城市向智慧—韌性城市升級

智慧城市建設(shè)的關(guān)注點是效率，是為了讓城市各系統(tǒng)在日常運行中更為高效，然而，一味追求高效、忽視安全性會使城市變得脆弱。智慧城市的前提，必須是一個肌體健康的城市，要把健康的意識和健康的配套融入進(jìn)去。浙江大學(xué)建工學(xué)院韌性城市研究中心主任王乃玉認(rèn)為，未來應(yīng)注重“智慧”和“韌性”的融合推進(jìn)，建設(shè)可自適應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展的智慧—韌性城市。

——適當(dāng)保留傳統(tǒng)技術(shù)。清華大學(xué)建筑學(xué)院教授尹稚認(rèn)為，當(dāng)前城市治理中存在著簡單粗暴的“一刀切”現(xiàn)象，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步并不必然帶來社會治理的進(jìn)步和社會矛盾的化解，對于數(shù)字技術(shù)的過度依賴反而可能使城市治理陷入困境。疫情前期，健康碼幾乎成為人們出行的唯一憑證，這也讓社會數(shù)字鴻溝的問題直接暴露出來，不會使用智能手機(jī)的老人被遺棄在一座座“數(shù)字孤島”。在河南抗洪搶險中，在斷網(wǎng)斷電的情況下，廣播這一傳統(tǒng)的信息傳遞方式成為激流中的號角，在傳輸救援信號過程中發(fā)揮了巨大作用。在無現(xiàn)金交易支付普遍盛行的趨勢下，也應(yīng)為傳統(tǒng)的現(xiàn)金支付留出一定空間。

——樹立備份意識。數(shù)字技術(shù)自身的脆弱性意味著，在智慧城市建設(shè)中要對關(guān)鍵信息數(shù)據(jù)和技術(shù)平臺以及設(shè)施做好備份工作，通過物理介質(zhì)存儲信息，對關(guān)鍵站點進(jìn)行備份，配置多電源、多傳輸路徑傳輸。中國移動廣東公司應(yīng)急通信保障專家左建提出，增強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)能力，加強(qiáng)重點區(qū)域保障體系，使這些設(shè)施具有更強(qiáng)的抗災(zāi)能力。

業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，部分關(guān)鍵的傳輸節(jié)點可以采用衛(wèi)星鏈路作為備份，在地面有線網(wǎng)絡(luò)中斷之后，可以迅速切換到衛(wèi)星鏈路進(jìn)行回傳。遇到突發(fā)情況就要與時間賽跑，通過臨時通信鏈路調(diào)度、通信線路快速搶修、網(wǎng)絡(luò)拓?fù)渲匦陆M織和規(guī)劃，確保在盡可能短的時間內(nèi)讓通信業(yè)務(wù)恢復(fù)正常。

——完善通信網(wǎng)絡(luò)容災(zāi)機(jī)制的頂層設(shè)計?；ヂ?lián)網(wǎng)是新的基礎(chǔ)設(shè)施，是我們這個年代的水電煤。當(dāng)前國內(nèi)城市通信網(wǎng)絡(luò)總體安全可靠，通信網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)急應(yīng)對能力經(jīng)受住多次極端天氣的檢驗，但部分地區(qū)也存在通信網(wǎng)絡(luò)比較脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量下滑、通信網(wǎng)絡(luò)容災(zāi)抗毀能力不足、應(yīng)急保障專業(yè)化能力不足等短板弱項。

圖片來源：視覺中國

——加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的融合。阿特金斯中國城市發(fā)展部副董事長何欣瑤認(rèn)為，要規(guī)劃一個更抗風(fēng)險、更可持續(xù)發(fā)展的城市，智慧城市是催化劑，在構(gòu)建全智、全能、全時的網(wǎng)絡(luò)提升基礎(chǔ)設(shè)施效率基礎(chǔ)上，城市要進(jìn)行智慧轉(zhuǎn)型、技能提升和融合創(chuàng)新。但所有的新基建設(shè)施需與城市的物理規(guī)劃結(jié)合在一起，不應(yīng)出現(xiàn)與城市現(xiàn)有的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施完全脫節(jié)。

中篇：城市如人，要智慧也要韌性

半月談記者 何磊靜?柳王敏?鄭鈞天

鄭州雨災(zāi)導(dǎo)致的斷網(wǎng)之災(zāi)凸顯出當(dāng)今城市普遍韌性不足，抗風(fēng)險能力較弱。隨著全球氣候變暖，寒潮、強(qiáng)降雨、干旱等極端天氣已呈現(xiàn)頻發(fā)趨勢，且從地域上覆蓋面更廣。突如其來的重大自然災(zāi)害乃至人禍考驗城市“耐災(zāi)”能力，增強(qiáng)城市韌性、呵護(hù)城市體格健康，迫在眉睫。

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城市韌性：整體強(qiáng)大的系統(tǒng)工程

在工程力學(xué)領(lǐng)域，韌性指“回到最初的狀態(tài)”?！绊g性城市”則強(qiáng)調(diào)在一座城市面臨自然和社會的慢性壓力和急性沖擊后，特別是在遭受地震、洪水、瘟疫等突發(fā)事件時，能夠憑借其動態(tài)平衡、冗余緩沖和自我修復(fù)等特性，保持抗壓、存續(xù)、適應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展的能力，能夠通過快速分散風(fēng)險、自動調(diào)整恢復(fù)，從而有效抵御外來沖擊和減緩內(nèi)部災(zāi)害。

早在1999年，韌性城市的概念就以防災(zāi)減災(zāi)為切入口被用于城市研究，如今，韌性城市所涵蓋的內(nèi)容越來越豐富。浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃院院長陳桂秋認(rèn)為，韌性城市的內(nèi)涵和外延是全方位的，主要包含了生態(tài)韌性、防災(zāi)韌性、設(shè)施韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、社會韌性等五大方面的韌性。

生態(tài)韌性指城市系統(tǒng)如何在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下，促進(jìn)城市的現(xiàn)代文明發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)良性互動；防災(zāi)韌性指城市有足夠能力應(yīng)對洪澇災(zāi)害、消防安全、地震、臺風(fēng)以及其他一些災(zāi)害；設(shè)施韌性既涉及急性猛烈沖擊，也涉及一些慢性沖擊，比如交通擁堵、城市熱島效應(yīng)、水資源缺乏等問題，它需要設(shè)施來保障；經(jīng)濟(jì)韌性側(cè)重如何讓城市的經(jīng)濟(jì)能夠可持續(xù)發(fā)展，讓城市能夠有更高的就業(yè)率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更完善、經(jīng)濟(jì)運行更穩(wěn)定，比如說城市的產(chǎn)業(yè)門類不能太單一，金融體系不能有太多泡沫；社會韌性指城市社會能夠可持續(xù)發(fā)展，建立文明、和諧、有序的社會治理結(jié)構(gòu)。

韌性城市的包羅萬象也注定其建設(shè)是一個長期系統(tǒng)工程，單方面的強(qiáng)大不代表整體的強(qiáng)大。上海社科院社會學(xué)研究所研究員陶希東認(rèn)為，韌性城市建設(shè)是一項涉及多領(lǐng)域、多部門、多行動主體、多利益相關(guān)者的全方位集體合作和全周期管理行動，更是對城市規(guī)劃理念、城市管理體制、社會治理體系等領(lǐng)域的系統(tǒng)性改革創(chuàng)新。在建設(shè)過程中，城市作為一個有機(jī)綜合系統(tǒng)，各個不同的主體和利益相關(guān)方，都在這個受到?jīng)_擊的綜合性平臺上，進(jìn)行或獨立或交叉的互動，因而韌性城市建設(shè)需要統(tǒng)籌推進(jìn)，久久為功，不宜單兵作戰(zhàn)，也不能一蹴而就。

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韌性城市建設(shè)：一場無法回避的戰(zhàn)斗

據(jù)第三方機(jī)構(gòu)“國際災(zāi)害數(shù)據(jù)庫”收錄的包括洪水、風(fēng)暴、干旱、極端溫度、野火在內(nèi)的5種主要極端天氣災(zāi)難事件數(shù)據(jù)顯示，其總數(shù)有明顯的上升趨勢。2000年后，人類每年經(jīng)歷的極端天氣災(zāi)難大多在300~400次之間。2017~2020年間，大約每年有1億人因極端天氣受到影響。

面對新變局，一些城市的發(fā)展觀仍然局限在單純的“謀增長、快增長”層面。在發(fā)展導(dǎo)向或增長導(dǎo)向下，城市會把常態(tài)下的發(fā)展作為最大甚至是唯一的目標(biāo)，而不會把應(yīng)對非常態(tài)狀況列入優(yōu)先考慮的范圍，這與全面提升城市的彈性和安全性、保障可持續(xù)發(fā)展的時代要求相違背。盡管各個城市規(guī)模、發(fā)展階段、災(zāi)害隱患有所不同，但建設(shè)韌性城市無疑是宏觀層面的必選項。

“特大城市作為重要的人類住所，其高度的社會異質(zhì)性、流動性、復(fù)雜性、開放性、集聚性等特征，決定著其比一般區(qū)域面臨著更為嚴(yán)峻的風(fēng)險挑戰(zhàn)和安全壓力?！碧障|說。以上海為例，上海作為已經(jīng)基本建成多個國際中心、人口高密度集中的現(xiàn)代化大都市，常住人口超2400萬，市場主體270多萬家，地鐵運營總里程達(dá)700多公里，地鐵日均客流1200萬次，1.4萬個住宅小區(qū)，擁有30層以上的高層建筑1500多幢，建筑總量達(dá)13億多平方米……如此龐大的體量，意味著上海發(fā)展面臨的風(fēng)險也十分巨大。著力統(tǒng)籌好城市的發(fā)展和安全，下功夫克服城市的脆弱性，確保整個城市能夠沉著應(yīng)對各種內(nèi)外部突發(fā)風(fēng)險，保持城市功能的正常運行，具有極端重要性和緊迫性。

除了思想認(rèn)識上要居安思危，現(xiàn)實生活中發(fā)生的各類災(zāi)難事件更警示了我們防范“黑天鵝”事件的極端重要性。南京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會研究室副主任汪廣豐認(rèn)為，新冠疫情暴露出我國在重大疫情防控體制機(jī)制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系等方面還存在明顯的短板。今年突發(fā)的河南洪災(zāi)，尤其是鄭州地下洪澇災(zāi)害，則警示城市地下空間開發(fā)利用必須特別重視安全問題。江蘇省地下空間學(xué)會常務(wù)副理事長黃俊表示，安全問題伴隨城市地下空間的規(guī)劃、設(shè)計、施工與運維的全過程，有必要成立專門機(jī)構(gòu)，協(xié)同推進(jìn)安全、綠色、智慧運維領(lǐng)域的研究和實施工作，加強(qiáng)城市“里子”建設(shè)。

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硬漢韌性源自全能功夫

受訪專家表示，城市規(guī)劃迫切需要從基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、治理體系等方面綜合發(fā)力，圍繞打造韌性城市，前瞻布局，全面提升對各類突發(fā)事件的應(yīng)變能力、抗壓能力、恢復(fù)能力，確保在遭受重大風(fēng)險沖擊后仍能快速回到正常軌道。

科學(xué)編制規(guī)劃，構(gòu)建更富韌性的城市空間格局。汪廣豐認(rèn)為，需建立一套適合城市實際的韌性評價指標(biāo)體系，構(gòu)建多層次戰(zhàn)略空間剛性留白和動態(tài)調(diào)整機(jī)制，制定實施有效的制約行動和預(yù)防策略，營造可持續(xù)的城市形態(tài)。

完善產(chǎn)業(yè)鏈，提升“柔性”組織能力?！叭嵝浴?，指的是城市在面對突發(fā)災(zāi)害時所表現(xiàn)出來的靈活性。比如對于一些應(yīng)急裝備和物資，一座城市可能在平時大多數(shù)時間都用不著，但仍然要具備短時間內(nèi)生產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)相關(guān)物資的能力，這樣，危機(jī)發(fā)生后激增的“彈性需求”方能被有效滿足。

打通城市鏈，保障城市資源短時間內(nèi)快速供給。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市人口的流動已從城市內(nèi)流動轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘虚g流動，風(fēng)險防控越發(fā)呈現(xiàn)出跨域性與連鎖性特點，更容易牽一發(fā)而動全身。在南京市規(guī)劃設(shè)計研究院副總規(guī)劃師汪毅看來，“韌性城市”概念可擴(kuò)展為“韌性城市群”。他建議共同開展城市群安全風(fēng)險評估，建立區(qū)域風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系。同時，建立應(yīng)急資源保障合作機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各類資源，科學(xué)確定管控級別，發(fā)揮中心城市和大城市設(shè)施完善、資源服務(wù)水平高的優(yōu)勢，為中小城市分擔(dān)風(fēng)險，有效降低救災(zāi)成本。

升級信息鏈，持續(xù)提升應(yīng)急處置速度。要加強(qiáng)區(qū)域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌布局和共建共享，進(jìn)一步加大區(qū)域“新基建”建設(shè)力度。重點提高5G、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、智能終端等基礎(chǔ)型信息設(shè)施的區(qū)域覆蓋范圍。加快數(shù)據(jù)融合，共建統(tǒng)一的區(qū)域綜合防災(zāi)與風(fēng)險預(yù)測管理信息平臺，加強(qiáng)基礎(chǔ)性數(shù)字化公共服務(wù)均等化，重點提升落后城市以及鄉(xiāng)村地區(qū)數(shù)字化公共服務(wù)水平，縮小群體以及城市之間的數(shù)字鴻溝。推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)，筑牢社區(qū)基礎(chǔ)信息收集的情報網(wǎng)，同時推動線上線下的管理服務(wù)。

圖片來源：視覺中國

全方位鍛造“心理韌性”，構(gòu)建“軟支撐”。專家指出，打造韌性城市，既要周密布局基礎(chǔ)設(shè)施、物資儲備、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等“硬資源”，也要提升社區(qū)組織動員能力，涵養(yǎng)成熟、積極、堅強(qiáng)的民眾心態(tài)，悉心培育公民科學(xué)素養(yǎng)，構(gòu)建“軟支撐”。打造韌性城市，可優(yōu)先考慮打造韌性社區(qū)、韌性居民。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社區(qū)的生活建筑質(zhì)量把控，完善社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提高社區(qū)居民的危機(jī)意識和應(yīng)急素養(yǎng)。

注重在城市體檢中發(fā)現(xiàn)“城市病”。2019年，住建部選擇南京等11個城市開展城市體檢試點，2020年起進(jìn)一步推廣。南京據(jù)此形成了包括生態(tài)宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷等方面50多項指標(biāo)評價體系。通過形成《年度體檢總體評估報告》，南京圍繞存在的區(qū)域發(fā)展不平衡、服務(wù)與需求不匹配等城市問題，從國土空間規(guī)劃、生態(tài)資源保護(hù)、服務(wù)提升等多方面研究制定對策。

下篇：城市韌性，修煉剛剛開始

半月談記者 董小紅?趙旭?田晨旭?鄭鈞天

走出紙上談兵，付諸實戰(zhàn)行動。半月談記者在北京、成都、上海等多個大城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，韌性城市的理念開始浸入人心，一系列有效探索也在積極推進(jìn)中。

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韌性城市試水，先試“水性”

在防水災(zāi)防洪災(zāi)方面，不少城市打好“提前量”，下好“先手棋”。北京市水務(wù)局水旱災(zāi)害防御處處長劉洪偉介紹，今年北京汛期降水偏多，為此市里專門提前強(qiáng)化了水工程調(diào)度：按照“流域單元、超前準(zhǔn)備、系統(tǒng)安排、固守底線”的原則，充分發(fā)揮流域防洪工程體系“組合拳”作用，將工作準(zhǔn)備落實在洪水來臨之前。

在成都市城管委道橋監(jiān)管中心的監(jiān)控大廳里，大屏幕上滾動顯示著成都17座重點監(jiān)控橋梁的橋下水位，正常水位顯示為綠色，一旦出現(xiàn)異常情況，大屏幕上會即刻亮黃燈警示。

成都市城管委道橋監(jiān)管中心維護(hù)管理科科長馮旭介紹，每座橋梁的預(yù)警水位和保障水位，都是根據(jù)之前歷史經(jīng)驗及各自實際情況設(shè)定的，監(jiān)測系統(tǒng)24小時“放哨”，還能實時監(jiān)測每座橋梁下的水位曲線動態(tài)變化。如果出現(xiàn)警示提醒，他們就會立刻通知24小時值守的防汛搶險工作人員，第一時間進(jìn)行搶險。

除了對重點薄弱的橋梁等重點位置進(jìn)行監(jiān)控，半月談記者采訪了解到，為了增加城市韌性，一些大城市還建立了城市積水快速發(fā)現(xiàn)處理機(jī)制。

北京排水集團(tuán)副總經(jīng)理張榮兵告訴記者，為做好今年防汛工作，集團(tuán)在北京中心城區(qū)135個易積水點安裝了視頻監(jiān)控系統(tǒng)，同時結(jié)合AI識別技術(shù)，對積水情況進(jìn)行實時識別?！耙坏┌l(fā)現(xiàn)積水嚴(yán)重情況，系統(tǒng)將自動彈窗報警。我們還安排了169組巡查組，巡查組可快速到達(dá)積水點，并利用先進(jìn)技術(shù)對雨水篦子進(jìn)行定位，及時進(jìn)行處置。”

7月12日中午，北京智慧水務(wù)發(fā)展研究院技術(shù)人員在接到通知后立即到達(dá)現(xiàn)場核實水位情況，并架設(shè)應(yīng)急單兵設(shè)備，回傳兩地實況，為防汛工作提供一手圖像信息

在上海臨港新片區(qū)綠化休閑廣場，雨污混接改造能從根源消除積水點，原有不透水的道路、廣場也改造為透水鋪裝路面。小雨時雨水經(jīng)過透水鋪裝直接下滲，不形成徑流；大雨時，來不及下滲的雨水形成徑流后排入周邊排水溝……如今，在上海，一個個“口袋公園”將透水環(huán)形跑道、人工表流濕地、生態(tài)停車位等集合起來，形成一套微型“水治理”循環(huán)系統(tǒng)，不僅改善了周邊的生態(tài)環(huán)境，也提升了城市排澇能力。

上海陸家嘴口袋公園“大隱于市”（圖片來源 ：視覺中國）

而成都不僅實現(xiàn)從專項治理到綜合治理、局部治理到流域治理的轉(zhuǎn)變，還依水融合文旅生態(tài)，做好生態(tài)價值的轉(zhuǎn)化文章。

“我們堅持以‘宜居’為主線，把綠道全線貫通，并增設(shè)新的欄桿和親水平臺，不僅改善了環(huán)境，提升了整個城市的防洪功能，還讓河邊成為市民悠閑親水的好去處?！背啥际形浜顓^(qū)“宜居水岸”項目負(fù)責(zé)人鐘俊介紹，為實現(xiàn)“治水清水”，他們采取了河道改造、生態(tài)綠化、景觀節(jié)點、水環(huán)境治理、綠道修建等一系列生態(tài)修復(fù)舉措。

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“水性”之外，全方位煉韌性

包括特大暴雨在內(nèi)的極端天氣是城市最常遇到也是對城市發(fā)展危害較為嚴(yán)重的災(zāi)害類型。對此，2017年國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《氣候適應(yīng)型城市建設(shè)試點工作的通知》，麗水、常德等28個城市被列為試點城市。《通知》指出，到2020年，試點地區(qū)適應(yīng)氣候變化基礎(chǔ)設(shè)施得到加強(qiáng)，適應(yīng)能力顯著提高，形成一系列可復(fù)制、可推廣的試點經(jīng)驗。

常德市和麗水市作為試點城市，在建設(shè)氣候適應(yīng)型城市方面取得了初步成效與經(jīng)驗。常德市狠抓環(huán)境綜合治理，啟動了土壤優(yōu)先保護(hù)和污染綜合防治項目庫建設(shè)，組織實施了國家重點環(huán)保項目石門雄黃礦土壤污染治理和生態(tài)修復(fù)工程項目，當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境得到改善，提高了城市的生態(tài)韌性。

麗水市建成避災(zāi)安置場所1798個，總面積38萬平方米，可容納15余萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）避災(zāi)中心實現(xiàn)全覆蓋，66%的村（社區(qū)）建有避災(zāi)安置點。全市已建成市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級救災(zāi)物資儲備倉庫（點）197個，總面積達(dá)1.2萬平方米。麗水市的災(zāi)害應(yīng)急處置能力和城市防災(zāi)韌性大幅提升。

除了防災(zāi)韌性、設(shè)施韌性、生態(tài)韌性，經(jīng)濟(jì)韌性、社會韌性也是韌性城市的內(nèi)功必修課。

2020年，突如其來的新冠肺炎疫情帶來不確定性的同時，也催生了新經(jīng)濟(jì)新消費的市場機(jī)遇。為了建立與疫情防控相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)運行秩序，當(dāng)年，成都市政府首次將“韌性城市”寫進(jìn)了政府工作報告。

2020年，成都完成480家基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)能力提升，積極推進(jìn)成都市疾控中心重大疾病及健康危害因素監(jiān)測能力提升等7個重大公共衛(wèi)生項目，全面提升應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力，同時切實增強(qiáng)綜合應(yīng)急能力，積極創(chuàng)建國家安全發(fā)展示范城市。

為了不斷提升城市的經(jīng)濟(jì)韌性、社會韌性，在城市運行平穩(wěn)有序的前提下，成都堅持走產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)、科技含量高、資源消耗少、環(huán)境影響小、質(zhì)量效益好、發(fā)展可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展之路。

半月談記者了解到，為了全方位淬煉城市韌性，提升應(yīng)急能力，多個大城市還專門制定政策，強(qiáng)化制度設(shè)計。北京市發(fā)布《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案（2021年修訂）》，修訂后的預(yù)案特別明確對老、幼、病、殘、孕等群體，以及學(xué)校、醫(yī)院、旅游景點、交通樞紐等特殊場所和警報盲區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)，采取有針對性的公告方式發(fā)布預(yù)警；上海將實行城市安全風(fēng)險分級分類管控，制定風(fēng)險管理清單；成都發(fā)布《成都市安全隱患舉報獎勵辦法》，舉報安全生產(chǎn)、森林草原防火領(lǐng)域的安全隱患和違法行為，最高可獎勵30萬元。

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多方聯(lián)動“一盤棋”

當(dāng)前，韌性城市建設(shè)正在試點探索中，還需要多方合力，突破一系列障礙。

——建管并重形成“一盤棋”。張榮兵等建議，要做到“規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)”，需要打破傳統(tǒng)多個部門“九龍治水”困境，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水務(wù)、園林綠地、道路、建筑與小區(qū)建設(shè)，在城市規(guī)劃建設(shè)管理各個環(huán)節(jié)落實韌性城市建設(shè)理念。

上海市住建委總工程師劉千偉介紹，近年來上海通過落實政府服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，通過整合接入公共安全、綠化市容、住建、交通、應(yīng)急等領(lǐng)域22家單位，33個專題應(yīng)用，初步實現(xiàn)了一網(wǎng)管全城，有效提高了城市的安全和韌性?！敖窈螅虾＿€將通過大數(shù)據(jù)和人工智能提升上海對安全生產(chǎn)防臺防汛和公共衛(wèi)生等突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力，以及在城市日常管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的監(jiān)測管理能力，多措并舉，將上海建設(shè)成為生態(tài)韌性的城市?！?/p>

——各方參與，共建共享。目前，多地在建設(shè)韌性城市展示館，增強(qiáng)居民對韌性城市的感受度和獲得感。業(yè)內(nèi)人士呼吁，統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動韌性城市建設(shè)的積極性，讓韌性城市理念逐步入心；同時，撬動社會資本投入，推動形成政府引導(dǎo)、企業(yè)運作、全社會共建共享的建設(shè)新模式，激發(fā)韌性城市建設(shè)全鏈條參與方的積極性與創(chuàng)造力。

——強(qiáng)化基層力量，打通社會韌性的“最后一公里”。成都于2017年9月在全國率先成立成都市委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會，統(tǒng)籌解決“一個部門抓不了、多個部門抓不好”的社區(qū)治理難題，整合了與社區(qū)治理相關(guān)的40多個部門，統(tǒng)籌規(guī)劃各類治理事項和資金，大大提升韌性城市的社會韌性。

議題策劃：葉俊東

統(tǒng)籌實施：周清印

調(diào)研采寫：白瑜、何磊靜、柳王敏、鄭鈞天、許舜達(dá)、董小紅、趙旭、田晨旭

編輯組稿：尤立