中國之治的基層支點（一）：重心下移，變“治理末梢”為“治理靶心”

編者按

“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現(xiàn)代化這項基礎(chǔ)性工作?！绷暯娇倳浽谫F州省貴陽市金元社區(qū)考察調(diào)研時的重要指示，被鐫刻在社區(qū)廣場的紀念石上。這彰顯出中央對新時代基層治理工作的高度重視，對加強和創(chuàng)新基層治理提出更高要求。

如何有效統(tǒng)籌資源、力量，健全基層治理體制機制？如何從沿用傳統(tǒng)管理手段轉(zhuǎn)變到應(yīng)用現(xiàn)代治理方式？如何激發(fā)基層干部擔當作為，讓基層群眾收獲更高滿意度？一個個考題擺在面前，一張張答卷要作答。黨的十八大以來，我國加快推進基層治理新舊模式的轉(zhuǎn)換和治理重心的下移，瞄準基層治理短板，持續(xù)探索解決之道。中央一份份深思熟慮、有的放矢的重磅文件不斷出臺；各地各部門在將服務(wù)、管理下沉基層的同時，切實為基層減負；廣大基層干部群眾以首創(chuàng)精神探索新路徑，施行了不少管用、有效的新機制、新舉措。

十年勵精圖治，中國之治氣象萬千，基層底座更加堅實：過去一些軟弱渙散的基層黨組織面貌一新，凝聚力、戰(zhàn)斗力增強；城鄉(xiāng)居民的參與意識、自治能力普遍提升，法治意識、文明新風不斷生長；在脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、疫情防控、防汛抗旱等攻堅克難主戰(zhàn)場，基層治理效能得到了檢驗和重塑。

基層穩(wěn)，天下安。在黨的二十大即將召開之際，《半月談》編輯部在深入調(diào)研各地生動實踐的基礎(chǔ)上，從“重心下移”“黨建引領(lǐng)”“三治合一”“多元共治”“科技賦能” “松綁減負”“協(xié)同推進”“試點擴面”八個方面進行梳理，從中探尋十年來各地基層治理的發(fā)力點和亮點，解析中國之治的基層密碼和底色。這一系列鮮活經(jīng)驗、豐富成果深刻昭示：基層善治是國家治理現(xiàn)代化的牢固基石，是新時代中國之治的有力支撐。

半月談記者 孫文豪

黨的十八大以來，中央持續(xù)推動管理服務(wù)下移、權(quán)限下放、資源下沉，各地不斷探索機制創(chuàng)新和體制變革，變“治理末梢”為“治理靶心”，力求落實人財物向基層傾斜，基層責權(quán)利相匹配。

推動治理重心下移，是對既有社會治理結(jié)構(gòu)的調(diào)適與重塑，是固底板、補短板的強基之策。重心下移，旨在夯實大國治理之基，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。

中央文件不斷出臺，

治理重心下移納入頂層設(shè)計

基層治理是國家治理的“最后一公里”，如果治理力量薄弱、服務(wù)供給不足，基層治理往往就會面臨低效失效的挑戰(zhàn)，直接影響群眾的獲得感幸福感。

上世紀60年代，發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交的“楓橋經(jīng)驗”給人啟示。沿著這一思路，要把矛盾化解在基層，營造政通人和的社會氛圍，就要讓基層有處理問題的工具和資源，并且要有合理調(diào)配資源的能力。推動治理重心下移，是基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求。

2014年全國兩會期間，習近平總書記在參加上海代表團審議時指出，社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了。

在推動治理重心下移進入高層決策的視野后，各地依據(jù)地方實情，一場重心下移的治理實踐拉開序幕：北京啟動“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”工作，放權(quán)街鄉(xiāng)，讓職能部門圍著基層轉(zhuǎn)；湖南開展“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革試點，將百余項縣級權(quán)限下沉試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)；浙江溫嶺激發(fā)基層活力，將“民主懇談會”機制納入公共政策制定過程……

實施“吹哨報到”機制后，胡同整治改造一新

2017年，黨的十九大報告明確提出“推動社會治理重心向基層下移”。黨的十九大之后，多份重要文件陸續(xù)出臺，全面回答了治理重心如何下移、下移什么的關(guān)鍵問題。2018年，《中共中央?國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，“推動鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層”；2019年，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》提出“構(gòu)建權(quán)責相稱、簡約高效的基層管理體制”。

2021年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》從操作層面上對治理重心下移作出了更細化的布局安排。此外，中央《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》等多份文件，均強調(diào)事權(quán)、財權(quán)需切實下沉基層，為基層治理提供堅實保障。

權(quán)限下放：

權(quán)責匹配，事權(quán)財權(quán)不缺位

推動社會治理重心向基層下移，必須讓基層有職有權(quán)有物，按權(quán)責相稱原則調(diào)整基層責、權(quán)、利關(guān)系，在人、事、財上向基層放權(quán)賦權(quán)。

自治理重心下移的改革實踐推開以來，各地向基層賦權(quán)增能效果顯著?！胺殴芊蓖七M之下，行政審批權(quán)限逐級下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心覆蓋率達到95%以上，全國88%以上街道被賦予了應(yīng)急處置權(quán)，全國99.8%的社區(qū)工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，向縣區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度持續(xù)加大……數(shù)據(jù)有力說明，多項權(quán)限正在向基層流動，越來越多的治理事項在基層就得以解決。

——下放事權(quán)，讓看得見的人管得著。重心下移優(yōu)化改造治理結(jié)構(gòu)，其中一個顯著改變就是把治理“長線”切分為多段治理“短線”，降低治理成本。

基層一聲哨響，各職能部門聞聲而動，迅速回應(yīng)基層訴求。2018年，從北京城郊平谷區(qū)走出的“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”機制被列為北京市“一號改革課題”，并推廣至全國。山東臨沂市蘭山區(qū)搭建起這一機制后，賦予鎮(zhèn)街公共事務(wù)綜合管理權(quán)、對區(qū)直部門的考核評價權(quán)、征得同意權(quán)、規(guī)劃參與權(quán)、重大決策和重大項目建議權(quán)等五項權(quán)限?！耙郧盎鶎痈刹恳筷P(guān)系‘求’部門幫忙，現(xiàn)在是我們‘吹哨’，他們‘報到’，95%以上的訴求在一線得到解決?！碧m山區(qū)一名基層干部說。

行政力量向基層一線下沉，基層執(zhí)法、司法力量也持續(xù)加強。在湖南，“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革試點穩(wěn)步推進，縣級11部門600多項行政處罰權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級集中行使；在山東淄博，“流動法庭”行走在大山深處，把國徽掛在果園、山路上，司法力量直接下到一線解決群眾糾紛；在重慶，部分區(qū)縣司法、公安、行政系統(tǒng)聯(lián)合成立“三調(diào)合一”中心，由退休政法干部、干警和基層干部組成調(diào)解隊伍，集中、定點在基層一線開展調(diào)解工作。

區(qū)縣干部下沉基層 李驚亞 攝

——下放財權(quán)，讓“巧婦”有米可炊?！笆〖壺斦惭笱螅屑壺斦銖姀?，縣鄉(xiāng)財政喊爹娘”，基層干部口中的順口溜反映出部分縣鄉(xiāng)基層財政吃緊的問題。“手中沒米，喚雞不靈”，如何把蛋糕往地方基層多切一點，關(guān)乎基層建設(shè)和民生保障。

黨的十八大以來，中央向地方基層轉(zhuǎn)移支付力度持續(xù)加大，2022年，中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付比上年增加約1.5萬億元，增長18%，增幅為近年來最高。中央財政安排支持基層落實減稅降費和重點民生等轉(zhuǎn)移支付預(yù)算1.2萬億元，幫扶基層民生保障、向縣級財政傾斜成為轉(zhuǎn)移支付的部署重點。

中央向基層“輸血”，基層也通過機制改革積極“造血”。安徽界首市大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級金庫，還鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級財權(quán)，逐步解決基層任務(wù)多、責任大、財權(quán)小的“老大難”問題。湖南瀏陽市推行財政“雙返”政策，將新增地方收入的80%、土地出讓金的80%返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)。“辦事不愁糧了?！碑?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部說，“如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分成是2010年時的數(shù)倍，經(jīng)濟建設(shè)和財政收入步入良性循環(huán)。”

——下放監(jiān)督權(quán)，壯大基層監(jiān)督力量，讓權(quán)力始終為民所用。沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律。事權(quán)、財權(quán)下沉基層之后，各地監(jiān)督力量隨之下移，確保重心下移下得穩(wěn)、下得實。

在村（社區(qū)）一級成立監(jiān)察聯(lián)絡(luò)站，吸納3000多名群眾成為監(jiān)察信息員；日常監(jiān)督關(guān)口前移，建立基層公權(quán)力監(jiān)督平臺……這是浙江紹興上虞區(qū)打出的監(jiān)督下沉組合拳。上虞探索出“發(fā)動群眾監(jiān)督、運用大數(shù)據(jù)監(jiān)督、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督力量”的基層監(jiān)督新路徑，有效解決了監(jiān)督力量薄弱的問題。

基層權(quán)力對接著千家萬戶，看似微小卻關(guān)系人心向背。不少地方探索編制基層公權(quán)力清單、明確公權(quán)力運行規(guī)范、促進上級政府部門與基層自治組織之間合理銜接、以數(shù)字化手段促使基層公權(quán)力公開透明運行，讓權(quán)限下移在有序、規(guī)范的軌道上運行。

資源下沉：

“千軍萬馬”到基層

2018年，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》專門提及推動治理重心下移。“保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”，這一表述擲地有聲，體現(xiàn)出中央下決心推進基層體制機制改革，將人才資源引向基層。

“到基層去，到一線去！”過去，人才資源缺失長期困擾基層，基層喊渴卻引不來“人才活水”。而今，基層的廣闊天地正吸引越來越多的人前來競逐。大學(xué)生、青年干部、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者紛紛涌入基層，在廣闊天地各盡其能。

——編制活用，機制創(chuàng)新不逾矩?！皽p縣補鄉(xiāng)”，把編制沉到基層去！面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級人手緊缺的問題，河南提出“減縣補鄉(xiāng)”的辦法，在縣域之內(nèi)跨層級靈活調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制。這一機制在全省縣域范圍內(nèi)廣泛推開后，不僅極大緩解了基層人手不足的問題，也讓部分原本人浮于事的機關(guān)干部重拾干事熱情。截至今年初，河南全省156個縣（市、區(qū)）向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共下沉編制33699名，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）增加編制15名左右。

——制度成形，基層工作者隊伍日漸壯大。選派駐村第一書記制度、高校畢業(yè)生基層成長計劃等持續(xù)推動人才涌向基層，漸成制度化、體系化?；鶎蛹◇w不斷注入新鮮血液，基層干事力量持續(xù)充實，基層隊伍戰(zhàn)斗力得以加強?！叭б环觥庇媱澮牙塾嬤x派40多萬名高校畢業(yè)生到基層服務(wù)。從2019年至2021年，全國40所雙一流高校畢業(yè)生加入選調(diào)生之列，歷練在基層。

——工資保障，村居干部吃下“定心丸”?！艾F(xiàn)在每個月工資能拿5800元，要對得起這份工資，不努力工作可不行?！焙笔∥錆h市一名社區(qū)書記說。2020年，武漢出臺《武漢市社區(qū)工作者管理辦法》，提出建立社區(qū)工作者崗位與等級相結(jié)合的職業(yè)發(fā)展體系，并提供相應(yīng)報酬。武漢市委組織部數(shù)據(jù)顯示，武漢市1.9萬名現(xiàn)有社區(qū)工作人員的過渡和定崗定級工作已基本完成。按照新的薪酬體系測算，全市社區(qū)工作者人均月實發(fā)報酬增長1800元以上。

人才沉下來，待遇提上去。十年來，財政資源不斷投入基層，收入納入財政保障體系，養(yǎng)老保險等保障逐漸落實，職業(yè)發(fā)展體系漸趨清晰，村居干部實現(xiàn)“專職化”，生活“有奔頭”，工作“有勁頭”。

——借力引鳳，補齊基層事業(yè)服務(wù)短板?；鶎由鐣枨蠖嘣毸?，推動治理重心下移，提升基層公共服務(wù)水平，發(fā)展教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等事業(yè)，是應(yīng)有之義。要為群眾提供精準化、精細化服務(wù)，就要通過政府購買第三方服務(wù)、專業(yè)服務(wù)能力以強帶弱等方式，把為群眾服務(wù)的資源交給與群眾最貼近的專業(yè)化、社會化組織去做。

在新疆，烏魯木齊兒童醫(yī)院牽頭成立兒科?？漆t(yī)療聯(lián)合體，覆蓋南北疆33個縣市，49個醫(yī)院間醫(yī)療人才資源充分互動。在湖南長沙，450所義務(wù)教育薄弱學(xué)校提質(zhì)改造全部完成，農(nóng)村片區(qū)學(xué)校硬軟件不輸城里，教育水平整體趨于城鄉(xiāng)全域均衡。在西藏，近500個基層電影放映隊走進雪域高原深處，一年超6.6萬場銀幕綻放點亮數(shù)十萬農(nóng)牧民們的夜生活……

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制改革惠民為民 李曉果 攝

切實下沉，力避懸浮

重心下移，是新時代我們黨全心全意為人民服務(wù)的一次治理實踐，是踐行初心使命、密切黨同群眾血肉聯(lián)系的一次民心工程。它要求必須依靠群眾、發(fā)動群眾、為了群眾，既要充分了解民需，也要善于借助民力。要充分激活基層黨組織力量，發(fā)揮“紅色引擎”的強大動能。在黨建引領(lǐng)下，讓群眾廣泛見證、參與重心下移過程，并在與基層自治力量協(xié)同配合中使重心下移落到實處。同時，要讓懂基層、愛基層，想干事、能干事的治理人才扎根基層、服務(wù)基層。

重心下移，是對傳統(tǒng)治理“非對稱性”特征的破題實踐，是治理資源自上而下的重新調(diào)整和優(yōu)化配置。在重心下移改革實踐過程中，如果各個主體沒有充分配合好，上級組織仍攥緊編制、財權(quán)等資源，“明放暗不放”“此放彼不放”，或者干脆“一放了之”，而基層組織尚未有成熟的承接能力，就會難免導(dǎo)致重心下移存在一定程度的“錯位” “錯配”，從而出現(xiàn)權(quán)力懸浮和配置資源懸浮等現(xiàn)象。因此，上下各方必須充分配合，協(xié)同聯(lián)動，積極適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變。上級機關(guān)要完成好各項權(quán)責的再分配，切實把資源沉下去，基層則努力提高承接治理重心的能力和水平，將下沉資源接得住、用得好。

重心下移，是主動適應(yīng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，而對既有治理結(jié)構(gòu)的重塑調(diào)適和體制機制改革，是對現(xiàn)有基層組織的功能升級與再造。它要求必須瞄準短板和靶心，持續(xù)深化改革，進一步落實中央有關(guān)重心下移的各項改革目標要求，創(chuàng)新完善基層治理體制機制。如探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道職責準入制度，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機構(gòu)“一對多”“多對一”的制度機制，創(chuàng)新優(yōu)化基層工作機制；推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，構(gòu)建簡約精干的基層組織架構(gòu)；將點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，由省級政府統(tǒng)一制定賦權(quán)清單并規(guī)范賦權(quán)事項……

當前，尤其要加強下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道事權(quán)的人才、技術(shù)、資金等方面的保障，做到“權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)”，不斷推動治理重心下移取得新成效。

議題參與人員

總策劃：葉俊東

統(tǒng)籌實施：周清印

組織協(xié)調(diào)：高遠至/許中科

采訪寫作：半月談基層治理智庫課題組

編輯組稿：孫好/孫文豪/徐寧/范鐘秀