中國之治的基層支點(diǎn)（三）：三治合一，三維構(gòu)建治理體系

半月談?dòng)浾?孫好

黨的十八大以來，中央十分重視基層治理體系機(jī)制的建設(shè)。如何實(shí)現(xiàn)基層的事情基層辦、基層的事情基層管？構(gòu)建自治、法治、德治“三治合一”的城鄉(xiāng)基層治理體系，對(duì)此提供了切實(shí)可行的實(shí)現(xiàn)路徑。

從桐鄉(xiāng)個(gè)案到納入頂層設(shè)計(jì)

“三治合一”最早來源于浙江省桐鄉(xiāng)市取得的基層治理成功經(jīng)驗(yàn)。2013年，桐鄉(xiāng)市高橋鎮(zhèn)建立了3支植根于民間的團(tuán)隊(duì)——百姓參政團(tuán)、道德評(píng)判團(tuán)、百事服務(wù)團(tuán)，逐漸打開了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的基層治理新局面：建立“三上三下”民主議決事制度，最廣泛動(dòng)員群眾參與決策，從源頭預(yù)防矛盾發(fā)生；制定村民行為約束“負(fù)面清單”和勸導(dǎo)式“正面清單”；設(shè)立村級(jí)法治大講堂，引導(dǎo)群眾依法維權(quán)等方式進(jìn)行治理。

經(jīng)過數(shù)年的探索和實(shí)踐，桐鄉(xiāng)這種治理機(jī)制發(fā)展成為自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理模式。

黨的十九大從頂層設(shè)計(jì)的層面吸收了這一成功經(jīng)驗(yàn)，提出“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。

2018年，中央一號(hào)文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對(duì)“構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系”作出總體部署，把深化村民自治實(shí)踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平作為堅(jiān)持自治、法治和德治相結(jié)合的政策舉措。同年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》進(jìn)一步對(duì)促進(jìn)自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合作出指標(biāo)規(guī)劃，為“三治合一”確定了具體的施工圖。

2022年的中央一號(hào)文件繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，推進(jìn)村委會(huì)規(guī)范化建設(shè)，深化鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)示范。

“三治合一”不僅為鄉(xiāng)村治理提供指向，還逐步覆蓋城市街道社區(qū)。2021年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》要求，力爭用5年左右時(shí)間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。該文件還對(duì)如何健全基層群眾自治制度，推進(jìn)基層法治和德治建設(shè)，提出具體要求。

三種力量，各有側(cè)重，各具優(yōu)勢(shì)

“三治合一”這一重要頂層設(shè)計(jì)，是符合城鄉(xiāng)實(shí)際、有助于實(shí)現(xiàn)基層善治的正確路徑。自治、法治和德治這三種治理資源，各具比較優(yōu)勢(shì)，都有發(fā)揮作用的空間。

基層治理體系中的自治，側(cè)重在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，由鄉(xiāng)村居民和社區(qū)居民自主處理本村、本社區(qū)的公共事務(wù)。這里的治理規(guī)則既包括正式規(guī)則，比如法律規(guī)范、政策規(guī)定等，也包括非正式規(guī)則，比如村規(guī)民約、群眾性組織規(guī)則等一些約定俗成的治理規(guī)則。

只有群眾自治的力量被激發(fā)，基層治理才有源源不斷的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力和創(chuàng)造活力。

廣西河池市宜州區(qū)合寨村是率先在我國探索村民自治的村莊，被譽(yù)為“中國村民自治第一村”。合寨村通過村民代表大會(huì)和“議事會(huì)”決策，解決日常問題，改善人居環(huán)境。村里的重大事情，必須通過“議事會(huì)”討論研究。合寨村在實(shí)踐中始終堅(jiān)持三個(gè)“群眾說了算”原則，包括機(jī)構(gòu)組成由群眾說了算、重大事項(xiàng)由群眾說了算、工作成效由群眾說了算。通過實(shí)行村民自治，合寨村實(shí)現(xiàn)了小事不出村、矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位。

在廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村黨總支部換屆選舉大會(huì)上，黨員代表和村民代表競相向候選人提問

在城市中，社區(qū)是社會(huì)的基本單元。社區(qū)自治旨在發(fā)揮社區(qū)自我組織、自我管理、自我服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，提升社區(qū)居民對(duì)其所在社區(qū)的歸屬感、認(rèn)同感、自豪感。

重慶市萬州區(qū)將社區(qū)事務(wù)按私事、小事、大事、難事“四事分流”形成清單?！按笫隆薄半y事”由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)牽頭、部門街道協(xié)同辦理，“小事”通過居民自治協(xié)商解決，“私事”由居民自行解決或?qū)で笫袌?chǎng)服務(wù)。“四事分流”改變了過去政府處理基層事務(wù)大包大攬的習(xí)慣。

基層治理體系中的法治，側(cè)重用法治思維引領(lǐng)基層治理，用法律法規(guī)和村規(guī)民約規(guī)范干部群眾行為，讓依法決策、依法辦事成為習(xí)慣和自覺，是基層的“硬治理”。許多地方積極推進(jìn)法治廣場(chǎng)、長廊、院壩等法治文化陣地建設(shè)，引導(dǎo)群眾依法表達(dá)訴求、解決糾紛、維護(hù)權(quán)益。同時(shí)，通過派遣駐村法制員、定期舉辦法治講堂，加強(qiáng)法律服務(wù)供給。

用法律守護(hù)基層平安，讓基層走上依法治理道路，基層治理才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

“全國民主法治示范村”湖北省襄陽市?？悼h中坪村以“三會(huì)一課”“支部主題黨日”為載體，黨員干部、村民代表召集負(fù)責(zé)范圍內(nèi)的戶主進(jìn)行多次法治學(xué)習(xí)活動(dòng)，并用所學(xué)法律知識(shí)，妥善處理了多起矛盾糾紛。

基層治理體系當(dāng)中的德治，側(cè)重通過道德建設(shè)倡導(dǎo)向善去惡，用道德的褒貶力量引導(dǎo)群眾加強(qiáng)自律，是基層的“軟治理”。進(jìn)入新時(shí)代，各地依托新時(shí)代文明實(shí)踐中心（所、站），向城鄉(xiāng)基層群眾普及社會(huì)主義核心價(jià)值觀，發(fā)掘并重塑新時(shí)代文明之風(fēng)。

堅(jiān)持以德潤身，以德治揚(yáng)正氣，基層治理就有了根與魂，就能收到直抵人心、潛移默化之效。

湖北省竹溪縣船形寨村十星級(jí)文明戶授牌現(xiàn)場(chǎng)

湖北省京山市新市街道丁家塝村年年都要開展先鋒黨員、道德模范、勤勞致富能手和最美家庭、星級(jí)文明戶，以及身邊好人、好鄰居、好媳婦等先進(jìn)典型評(píng)選，傳播“好人”精神，鼓勵(lì)大家擇善而為。如今的丁家塝村，文明善舉隨處可見，“好人”層出不窮。

三位一體，“合”起來方能良性循環(huán)

當(dāng)前，自治、法治、德治“三治合一”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道廣泛施行， 有效化解了基層矛盾，使得城鄉(xiāng)社區(qū)既有序又有活力。三者各不缺位，相輔相成，促進(jìn)治理效能最大化。

浙江寧波象山縣成功探索出“村民說事”制度：村民們可以“集中說”，依托村干部坐班制度，由坐班干部統(tǒng)一梳理收集村民意見。也可以“上門說”，依托“黨員聯(lián)戶”制度，村級(jí)黨員干部主動(dòng)上門聽取群眾訴求。還可以“現(xiàn)場(chǎng)說”，根據(jù)群眾需求，黨員干部隨時(shí)趕赴田頭地角、村莊庭院、新區(qū)園區(qū)、街道商店及糾紛現(xiàn)場(chǎng)等一線進(jìn)行說事議事。

在自治的同時(shí)，法治也及時(shí)介入，在縣鄉(xiāng)多部門一體推動(dòng)下，象山建立了法律顧問全程參與“村民說事”制度，縣委政法委和縣司法局安排政法干警、法律工作者擔(dān)任全縣各村（社區(qū)）的法律顧問。

“三治合一”同向發(fā)力，更能釋放出“1+1+1＞3”的集成效果。

位于武陵山區(qū)的湖北省恩施土家族苗族自治州，采取一系列創(chuàng)新措施，實(shí)現(xiàn)了基層三種治理資源的有機(jī)融合。自治層面，鑒于山區(qū)村醫(yī)、村教影響力較大，說話分量足，恩施州推動(dòng)村醫(yī)、村教進(jìn)村兩委，以夯實(shí)村級(jí)組織。法治層面，全州88 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都組建了律師顧問團(tuán)、2000多個(gè)村（社區(qū)）都有法律“診所”，劃分的1萬余個(gè)社會(huì)管理網(wǎng)格每格均配備至少1名法律宣傳員。德治層面，該州鶴峰縣連續(xù)4年開展系列最美之星評(píng)選活動(dòng)，推出眾多先進(jìn)典型，營造出人人崇德向善的風(fēng)氣。

瞄準(zhǔn)合力，持續(xù)發(fā)力

“三治合一”的治理體系，既體現(xiàn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值取向，又回答了治理重心下移進(jìn)程中“治理什么、如何治理”的問題；既激活了基層治理的主體協(xié)同力、機(jī)制融合力和有效創(chuàng)造力，又強(qiáng)化了基層黨組織的組織領(lǐng)導(dǎo)力和村民自主參與度。

“三治合一”是一個(gè)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題并不斷調(diào)整完善的過程，在推廣過程中需要持續(xù)創(chuàng)新，補(bǔ)齊短板，久久為功。

湖南省新化縣吉慶鎮(zhèn)油溪橋村的村規(guī)民約展板 戚曉毅 攝

——進(jìn)一步發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用。黨組織在治理中發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的橋梁作用，是基層治理體系戰(zhàn)勝風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)最堅(jiān)強(qiáng)的后盾。各地黨委、政府要加強(qiáng)黨組織的班子建設(shè)及制度建設(shè)，自覺樹立治理意識(shí)，寓服務(wù)于治理。

——更充分發(fā)揮群眾主體作用?；鶎尤罕娂热皇腔鶎又卫碇黧w，其主體作用不可小覷。比如在桐鄉(xiāng)“三治合一”的治理典范中，“全民參與”讓“烏鎮(zhèn)管家”聲名遠(yuǎn)揚(yáng)。

——不斷發(fā)掘弘揚(yáng)特色本土文化。因地制宜傳承發(fā)展具有本地區(qū)特色的文化，有助于培育一方精神家園，增強(qiáng)認(rèn)同感、歸屬感?，F(xiàn)在越來越多的鄉(xiāng)村編寫特色村志村史、優(yōu)良家風(fēng)族訓(xùn)讓村民學(xué)習(xí)，正是一種有益的嘗試。

——持續(xù)推進(jìn)“三治合一”邁向深度融合。“三治合一”是一個(gè)有機(jī)整體，既不能形成“三張皮”，也并非僅是三者的簡單疊加，而應(yīng)深度融合。這需要各級(jí)黨委政府統(tǒng)籌部署，黨建、民政、政法、宣傳、教育、綜治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門密切配合，攥指成拳。唯其如此，“三治合一”方能在良性互動(dòng)的現(xiàn)代化治理軌道上穩(wěn)健前進(jìn)，最終達(dá)到自治有力、法治有序、德治有效。

議題參與人員

總策劃：葉俊東

統(tǒng)籌實(shí)施：周清印

組織協(xié)調(diào)：高遠(yuǎn)至/許中科

采訪寫作：半月談基層治理智庫課題組

編輯組稿：孫好/孫文豪/徐寧/范鐘秀