中國(guó)之治的基層支點(diǎn)（八）：試點(diǎn)擴(kuò)面，有序推進(jìn)制度改革創(chuàng)新

半月談?dòng)浾?徐寧 周聞韜

在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，有一個(gè)行之有效的經(jīng)驗(yàn)和方法，那就是試點(diǎn)擴(kuò)面。幾乎每一項(xiàng)重要成果背后，都離不開(kāi)“試點(diǎn)”和“擴(kuò)面”的良性互動(dòng)——先進(jìn)行局部試點(diǎn)探索，待取得經(jīng)驗(yàn)和達(dá)成共識(shí)后，再把試點(diǎn)的做法加以推廣。

加強(qiáng)新時(shí)代基層治理，離不開(kāi)體制改革和制度創(chuàng)新。這種由點(diǎn)到面、由個(gè)別到一般、由特殊到普遍的推進(jìn)方式，既充分發(fā)揮了試點(diǎn)對(duì)全局性改革的創(chuàng)新探路、突破、示范作用，又充分發(fā)揮了頂層設(shè)計(jì)對(duì)基層治理實(shí)踐的引領(lǐng)、規(guī)劃和指導(dǎo)作用。

試點(diǎn)，擴(kuò)面，再試點(diǎn)，再擴(kuò)面

所謂“試點(diǎn)”，即基層探索。這意味著摸著石頭過(guò)河，在“無(wú)人區(qū)”探路，通過(guò)不斷積累經(jīng)驗(yàn)，為將來(lái)全局性改革提供示范、突破、帶動(dòng)的效能。

所謂“擴(kuò)面”，即頂層設(shè)計(jì)。它立足全局，重視對(duì)試點(diǎn)的整體工作進(jìn)行自上而下的統(tǒng)籌規(guī)劃，在吸收來(lái)自基層探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將其轉(zhuǎn)化為更大范圍的成果，全面布局推行。

改革中施行的試點(diǎn)擴(kuò)面機(jī)制，是我國(guó)探索的重要治國(guó)理政方法，抓好試點(diǎn)對(duì)改革全局意義重大。

“貼一貼”完成登記：NFC防疫登記、亮碼功能在重慶試點(diǎn) 黃偉 攝

2021年3月，習(xí)近平總書(shū)記在福建考察時(shí)指出，共產(chǎn)黨做事的一個(gè)指導(dǎo)思想就是尊重群眾首創(chuàng)精神，群眾是真正的英雄。我們推進(jìn)改革要堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層探索相統(tǒng)一，對(duì)重大改革要堅(jiān)持試點(diǎn)先行，取得經(jīng)驗(yàn)后再推廣。“摸著石頭過(guò)河”的改革方法論沒(méi)有過(guò)時(shí)，也不會(huì)過(guò)時(shí)。

試點(diǎn)擴(kuò)面并不都是一帆風(fēng)順的，往往需要針對(duì)基層改革中各地出現(xiàn)的不同情況、暴露的各種問(wèn)題，進(jìn)行多次試點(diǎn)。

2019年2月，中央一號(hào)文件提出完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。文件在增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力、加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)、持續(xù)推進(jìn)平安鄉(xiāng)村建設(shè)等方面，提出一系列要求。隨后，各地因地制宜加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，涌現(xiàn)出一批好做法。

2019年6月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布了北京市順義區(qū)“村規(guī)民約推進(jìn)協(xié)同治理”、天津市寶坻區(qū)“深化基層民主協(xié)商制度”、河北省邯鄲市肥鄉(xiāng)區(qū)“紅白喜事規(guī)范管理”等20個(gè)鄉(xiāng)村治理典型案例。這是鄉(xiāng)村治理典型案例的首次發(fā)布，既有市、縣層面開(kāi)展的創(chuàng)新，也有村、鎮(zhèn)層面的探索實(shí)踐，有效解決了鄉(xiāng)村治理面臨的一些難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)。

隨著不少可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)做法的逐漸涌現(xiàn)，將鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)工作正式推向全國(guó)的條件越發(fā)成熟。不久，北京市平谷區(qū)、江蘇省南通市海門(mén)區(qū)等115個(gè)縣（市、區(qū)）成為全國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)示范工作首批試點(diǎn)單位，試點(diǎn)工作為期3年。

2020年中央一號(hào)文件再次提出健全鄉(xiāng)村治理工作體系，要求扎實(shí)開(kāi)展自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)示范，推廣鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新性典型案例經(jīng)驗(yàn)。

經(jīng)過(guò)1年多的探索實(shí)踐，鄉(xiāng)村治理“試驗(yàn)田”收獲頗豐，“三治合一”實(shí)現(xiàn)形式日益豐富，基層管理和服務(wù)能力明顯提升，農(nóng)民群眾參與積極性不斷增強(qiáng)。2020年12月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布了天津市北辰區(qū)鄉(xiāng)村治理“五步訣”、河北省河間市“四位一體”聯(lián)動(dòng)工作法、浙江省寧波市鄞州區(qū)基層公權(quán)力“三清單”運(yùn)行法等第二批34個(gè)鄉(xiāng)村治理典型案例。

從試點(diǎn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，將基層改革創(chuàng)新中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、解決的方法、蘊(yùn)含的規(guī)律進(jìn)行總結(jié)提煉，越來(lái)越多行之有效的基層治理改革舉措被復(fù)制推廣到全國(guó)。

瞄準(zhǔn)新時(shí)代需求，

多種試點(diǎn)全面激發(fā)基層治理活力

以文化人、成風(fēng)化俗，是新時(shí)代鄉(xiāng)村文化振興之所需。2018年7月6日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央深改委第三次會(huì)議，審議通過(guò)《關(guān)于建設(shè)新時(shí)代文明實(shí)踐中心試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

此后，中宣部、中央文明辦持續(xù)推進(jìn)試點(diǎn)工作。僅一年多，試點(diǎn)單位從50家擴(kuò)大到500家。在積極探索、大膽實(shí)踐下，各地新時(shí)代文明實(shí)踐中心逐漸成為宣傳理論政策的講臺(tái)、豐富文化生活的舞臺(tái)、倡導(dǎo)移風(fēng)易俗的平臺(tái)。

2020年7月，在貴州省龍里縣醒獅鎮(zhèn)谷新村新時(shí)代文明實(shí)踐站“螢火蟲(chóng)好聲音”海選活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)，少數(shù)民族群眾在演唱山歌 楊文斌 攝

在山東省青島市，當(dāng)?shù)爻浞掷没橐龅怯浱?、文化大院、企業(yè)公益場(chǎng)所、旅游打卡地等資源，讓上班族擺脫為婚禮忙來(lái)忙去的苦惱，把一場(chǎng)場(chǎng)大操大辦的婚禮變得既簡(jiǎn)約又充實(shí)。

新時(shí)代基層治理不斷呼喚更多制度創(chuàng)新。因歷史原因，不少地方的村莊不同程度地存在著一戶(hù)多宅、違法建房、農(nóng)家房破舊廢棄等問(wèn)題，針對(duì)此，2014年底，中央印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。在此后多年中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同有關(guān)部門(mén)，陸續(xù)對(duì)農(nóng)民住宅建設(shè)用地從空間規(guī)劃、用地指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡、申請(qǐng)審批等方面作出明確規(guī)定，增加了宅基地戶(hù)有所居、允許進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民有償退出宅基地、下放宅基地審批權(quán)限等政策。與宅基地相關(guān)的法律法規(guī)和制度規(guī)范在試點(diǎn)探索中逐步得到完善。

2020年，江西省吉安市永豐縣成為全國(guó)104個(gè)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣之一。2020年底，該縣以此為契機(jī)，把推進(jìn)農(nóng)村宅改與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)村先試先行，不到1年時(shí)間，就激發(fā)出鄉(xiāng)村發(fā)展新活力。

同樣作為全國(guó)農(nóng)村宅基地改革的試點(diǎn)區(qū)，陜西省西安市高陵區(qū)創(chuàng)造性發(fā)展“共享村落”，承租閑置宅基地者可擁有《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)》和相應(yīng)的新建、改建、轉(zhuǎn)讓、融資抵押擔(dān)保等權(quán)益。這一探索有效盤(pán)活了農(nóng)村閑置的宅基地和農(nóng)房，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，打通了城市和農(nóng)村資源雙向流動(dòng)的渠道。

十年來(lái)，城市居民也廣泛分享到試點(diǎn)探索帶來(lái)的制度紅利和治理成果。

2019年，為貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)作出“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的決策部署，中央政法委組織開(kāi)展全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作，全國(guó)416個(gè)地區(qū)參加了試點(diǎn)。各地堅(jiān)持維穩(wěn)與維權(quán)相統(tǒng)一、治標(biāo)與治本相結(jié)合，有效防范化解涉眾矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

2021年，中央政法委創(chuàng)新開(kāi)展試點(diǎn)分類(lèi)指導(dǎo)工作，明確“創(chuàng)新體制機(jī)制”“防范五類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)”“發(fā)揮五治作用”的“1+5+5”共11個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目。各地按照11個(gè)項(xiàng)目明確的任務(wù)全面推進(jìn)試點(diǎn)，并結(jié)合實(shí)際認(rèn)領(lǐng)一個(gè)至兩個(gè)項(xiàng)目重點(diǎn)攻堅(jiān)、創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

比如，在北京市門(mén)頭溝區(qū)，當(dāng)?shù)貙⒏无r(nóng)民工欠薪全面融入地區(qū)矛盾風(fēng)險(xiǎn)化解工作，對(duì)近3年在建項(xiàng)目欠薪案件發(fā)生頻次、五項(xiàng)核心制度落實(shí)、行政處罰、嚴(yán)重違法失信等情況進(jìn)行綜合研判，創(chuàng)新制定《門(mén)頭溝區(qū)建設(shè)施工領(lǐng)域分類(lèi)分級(jí)監(jiān)管試點(diǎn)工作方案》，將全區(qū)在建施工項(xiàng)目按欠薪風(fēng)險(xiǎn)劃分ABCD四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，實(shí)行差異監(jiān)管。3年來(lái)，該區(qū)主動(dòng)為1184名勞動(dòng)者追回工資1566.91萬(wàn)元，未發(fā)生一起群體性討薪突發(fā)事件。

良性互動(dòng)，提高可推廣性

經(jīng)過(guò)多年來(lái)的探索，中央及各級(jí)改革部門(mén)建立了改革的決策機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、督辦督察機(jī)制、宣傳引導(dǎo)機(jī)制等新的工作機(jī)制，涉及基層治理現(xiàn)代化的改革試點(diǎn)擴(kuò)面機(jī)制更加健全，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)啟示。

今年以來(lái)，貴州省貴陽(yáng)市以長(zhǎng)坡嶺國(guó)家級(jí)森林公園為試點(diǎn)，依托公園良好的生態(tài)環(huán)境和完善的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)貴州首個(gè)“林長(zhǎng)制”主題公園 楊文斌 攝

——堅(jiān)持從基層首創(chuàng)中汲取發(fā)展的活力源泉，為試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)提供集成融合的環(huán)境。只要基層群眾和地方黨委政府立足地方實(shí)際，破除束縛基層治理效能的觀(guān)念束縛和制度障礙，就可不斷創(chuàng)造出好的經(jīng)驗(yàn)和做法。

黨的十八大以來(lái)，許多基層治理試點(diǎn)舉措以系統(tǒng)集成的方式推出，對(duì)關(guān)聯(lián)度高、互為條件的改革試點(diǎn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，對(duì)領(lǐng)域相近、功能互補(bǔ)的改革試點(diǎn)開(kāi)展綜合配套試點(diǎn)和區(qū)域試驗(yàn)，強(qiáng)化不同領(lǐng)域關(guān)聯(lián)性改革方案的統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)集成，做到了橫向聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)，提升改革整體效能。

——堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索深度融合，暢通試點(diǎn)做法經(jīng)驗(yàn)上升為頂層設(shè)計(jì)的相關(guān)渠道。中國(guó)的改革已走過(guò)40多年的歷程，靠單兵突進(jìn)和零敲碎打式的改革行不通了，只有通過(guò)更系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮牽引機(jī)和路線(xiàn)圖的作用，基層探索才不會(huì)囿于“只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林”的局限，減少試錯(cuò)成本。鑒于此，要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，提高改革綜合效能。

同時(shí)，還應(yīng)看到，基層地域廣闊而又差異極大，面向基層、針對(duì)基層治理的頂層設(shè)計(jì)不可能規(guī)劃各種改革細(xì)節(jié)，也不可能要求各地改革步伐完全一致。很多時(shí)候，頂層設(shè)計(jì)指出了方向，確定了原則，但具體的路還要各自去趟?；鶎又卫砀母镆幚砗谩包c(diǎn)面關(guān)系”，支持地方試點(diǎn)單位因地制宜為面上改革創(chuàng)造新經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)建立制度化的推廣機(jī)制，提高改革試點(diǎn)的典型性和可復(fù)制性。

——堅(jiān)持為基層營(yíng)造包容的探索環(huán)境，讓改革試點(diǎn)推廣的容錯(cuò)機(jī)制更加健全?；鶎犹剿?，從試點(diǎn)到擴(kuò)面，同時(shí)是一個(gè)試錯(cuò)過(guò)程，無(wú)論是失敗教訓(xùn)還是成功經(jīng)驗(yàn)，都是寶貴財(cái)富。探索成功了，把成功的經(jīng)驗(yàn)推而廣之，供其他地區(qū)借鑒。探索失敗了，可以總結(jié)教訓(xùn)，找準(zhǔn)堵點(diǎn)癥結(jié)，不再走彎路。

基層治理現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，新征程上尚有許多前人未走過(guò)的路。因此，要進(jìn)一步營(yíng)造寬容失敗、允許試錯(cuò)的良好氛圍，將全面深化改革向基層治理縱深拓展。既要更加重視頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)總體謀劃，發(fā)揮其引領(lǐng)全局作用，又要給予各地更大的自主空間，激發(fā)基層廣大干部群眾敢闖敢試的改革創(chuàng)新激情，在基層治理現(xiàn)代化之路收獲更多亮點(diǎn)紛呈的新成果。

議題參與人員

總策劃：葉俊東

統(tǒng)籌實(shí)施：周清印

組織協(xié)調(diào)：高遠(yuǎn)至/許中科

采訪(fǎng)寫(xiě)作：半月談基層治理智庫(kù)課題組

編輯組稿：孫好/孫文豪/徐寧/范鐘秀