中國之治的基層支點（八）：試點擴面，有序推進制度改革創(chuàng)新

半月談記者 徐寧 周聞韜

在推進基層治理現(xiàn)代化進程中，有一個行之有效的經(jīng)驗和方法，那就是試點擴面。幾乎每一項重要成果背后，都離不開“試點”和“擴面”的良性互動——先進行局部試點探索，待取得經(jīng)驗和達成共識后，再把試點的做法加以推廣。

加強新時代基層治理，離不開體制改革和制度創(chuàng)新。這種由點到面、由個別到一般、由特殊到普遍的推進方式，既充分發(fā)揮了試點對全局性改革的創(chuàng)新探路、突破、示范作用，又充分發(fā)揮了頂層設(shè)計對基層治理實踐的引領(lǐng)、規(guī)劃和指導(dǎo)作用。

試點，擴面，再試點，再擴面

所謂“試點”，即基層探索。這意味著摸著石頭過河，在“無人區(qū)”探路，通過不斷積累經(jīng)驗，為將來全局性改革提供示范、突破、帶動的效能。

所謂“擴面”，即頂層設(shè)計。它立足全局，重視對試點的整體工作進行自上而下的統(tǒng)籌規(guī)劃，在吸收來自基層探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將其轉(zhuǎn)化為更大范圍的成果，全面布局推行。

改革中施行的試點擴面機制，是我國探索的重要治國理政方法，抓好試點對改革全局意義重大。

“貼一貼”完成登記：NFC防疫登記、亮碼功能在重慶試點 黃偉 攝

2021年3月，習(xí)近平總書記在福建考察時指出，共產(chǎn)黨做事的一個指導(dǎo)思想就是尊重群眾首創(chuàng)精神，群眾是真正的英雄。我們推進改革要堅持頂層設(shè)計和基層探索相統(tǒng)一，對重大改革要堅持試點先行，取得經(jīng)驗后再推廣?！懊^過河”的改革方法論沒有過時，也不會過時。

試點擴面并不都是一帆風(fēng)順的，往往需要針對基層改革中各地出現(xiàn)的不同情況、暴露的各種問題，進行多次試點。

2019年2月，中央一號文件提出完善鄉(xiāng)村治理機制，保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。文件在增強鄉(xiāng)村治理能力、加強農(nóng)村精神文明建設(shè)、持續(xù)推進平安鄉(xiāng)村建設(shè)等方面，提出一系列要求。隨后，各地因地制宜加強鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，涌現(xiàn)出一批好做法。

2019年6月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布了北京市順義區(qū)“村規(guī)民約推進協(xié)同治理”、天津市寶坻區(qū)“深化基層民主協(xié)商制度”、河北省邯鄲市肥鄉(xiāng)區(qū)“紅白喜事規(guī)范管理”等20個鄉(xiāng)村治理典型案例。這是鄉(xiāng)村治理典型案例的首次發(fā)布，既有市、縣層面開展的創(chuàng)新，也有村、鎮(zhèn)層面的探索實踐，有效解決了鄉(xiāng)村治理面臨的一些難點、痛點、堵點。

隨著不少可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗做法的逐漸涌現(xiàn)，將鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點工作正式推向全國的條件越發(fā)成熟。不久，北京市平谷區(qū)、江蘇省南通市海門區(qū)等115個縣（市、區(qū)）成為全國鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點示范工作首批試點單位，試點工作為期3年。

2020年中央一號文件再次提出健全鄉(xiāng)村治理工作體系，要求扎實開展自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點示范，推廣鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新性典型案例經(jīng)驗。

經(jīng)過1年多的探索實踐，鄉(xiāng)村治理“試驗田”收獲頗豐，“三治合一”實現(xiàn)形式日益豐富，基層管理和服務(wù)能力明顯提升，農(nóng)民群眾參與積極性不斷增強。2020年12月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布了天津市北辰區(qū)鄉(xiāng)村治理“五步訣”、河北省河間市“四位一體”聯(lián)動工作法、浙江省寧波市鄞州區(qū)基層公權(quán)力“三清單”運行法等第二批34個鄉(xiāng)村治理典型案例。

從試點中總結(jié)經(jīng)驗，再通過頂層設(shè)計，將基層改革創(chuàng)新中發(fā)現(xiàn)的問題、解決的方法、蘊含的規(guī)律進行總結(jié)提煉，越來越多行之有效的基層治理改革舉措被復(fù)制推廣到全國。

瞄準新時代需求，

多種試點全面激發(fā)基層治理活力

以文化人、成風(fēng)化俗，是新時代鄉(xiāng)村文化振興之所需。2018年7月6日，習(xí)近平總書記主持召開中央深改委第三次會議，審議通過《關(guān)于建設(shè)新時代文明實踐中心試點工作的指導(dǎo)意見》。

此后，中宣部、中央文明辦持續(xù)推進試點工作。僅一年多，試點單位從50家擴大到500家。在積極探索、大膽實踐下，各地新時代文明實踐中心逐漸成為宣傳理論政策的講臺、豐富文化生活的舞臺、倡導(dǎo)移風(fēng)易俗的平臺。

2020年7月，在貴州省龍里縣醒獅鎮(zhèn)谷新村新時代文明實踐站“螢火蟲好聲音”海選活動現(xiàn)場，少數(shù)民族群眾在演唱山歌 楊文斌 攝

在山東省青島市，當(dāng)?shù)爻浞掷没橐龅怯浱?、文化大院、企業(yè)公益場所、旅游打卡地等資源，讓上班族擺脫為婚禮忙來忙去的苦惱，把一場場大操大辦的婚禮變得既簡約又充實。

新時代基層治理不斷呼喚更多制度創(chuàng)新。因歷史原因，不少地方的村莊不同程度地存在著一戶多宅、違法建房、農(nóng)家房破舊廢棄等問題，針對此，2014年底，中央印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。在此后多年中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關(guān)部門，陸續(xù)對農(nóng)民住宅建設(shè)用地從空間規(guī)劃、用地指標、耕地占補平衡、申請審批等方面作出明確規(guī)定，增加了宅基地戶有所居、允許進城落戶的農(nóng)村村民有償退出宅基地、下放宅基地審批權(quán)限等政策。與宅基地相關(guān)的法律法規(guī)和制度規(guī)范在試點探索中逐步得到完善。

2020年，江西省吉安市永豐縣成為全國104個農(nóng)村宅基地制度改革試點縣之一。2020年底，該縣以此為契機，把推進農(nóng)村宅改與推進鄉(xiāng)村振興有機結(jié)合起來，在5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個村先試先行，不到1年時間，就激發(fā)出鄉(xiāng)村發(fā)展新活力。

同樣作為全國農(nóng)村宅基地改革的試點區(qū)，陜西省西安市高陵區(qū)創(chuàng)造性發(fā)展“共享村落”，承租閑置宅基地者可擁有《不動產(chǎn)權(quán)證書》和相應(yīng)的新建、改建、轉(zhuǎn)讓、融資抵押擔(dān)保等權(quán)益。這一探索有效盤活了農(nóng)村閑置的宅基地和農(nóng)房，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入，打通了城市和農(nóng)村資源雙向流動的渠道。

十年來，城市居民也廣泛分享到試點探索帶來的制度紅利和治理成果。

2019年，為貫徹落實黨的十九屆四中全會作出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”的決策部署，中央政法委組織開展全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作，全國416個地區(qū)參加了試點。各地堅持維穩(wěn)與維權(quán)相統(tǒng)一、治標與治本相結(jié)合，有效防范化解涉眾矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定。

2021年，中央政法委創(chuàng)新開展試點分類指導(dǎo)工作，明確“創(chuàng)新體制機制”“防范五類風(fēng)險”“發(fā)揮五治作用”的“1+5+5”共11個試點項目。各地按照11個項目明確的任務(wù)全面推進試點，并結(jié)合實際認領(lǐng)一個至兩個項目重點攻堅、創(chuàng)新經(jīng)驗。

比如，在北京市門頭溝區(qū)，當(dāng)?shù)貙⒏无r(nóng)民工欠薪全面融入地區(qū)矛盾風(fēng)險化解工作，對近3年在建項目欠薪案件發(fā)生頻次、五項核心制度落實、行政處罰、嚴重違法失信等情況進行綜合研判，創(chuàng)新制定《門頭溝區(qū)建設(shè)施工領(lǐng)域分類分級監(jiān)管試點工作方案》，將全區(qū)在建施工項目按欠薪風(fēng)險劃分ABCD四個風(fēng)險等級，實行差異監(jiān)管。3年來，該區(qū)主動為1184名勞動者追回工資1566.91萬元，未發(fā)生一起群體性討薪突發(fā)事件。

良性互動，提高可推廣性

經(jīng)過多年來的探索，中央及各級改革部門建立了改革的決策機制、評估機制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、督辦督察機制、宣傳引導(dǎo)機制等新的工作機制，涉及基層治理現(xiàn)代化的改革試點擴面機制更加健全，積累了豐富的經(jīng)驗啟示。

今年以來，貴州省貴陽市以長坡嶺國家級森林公園為試點，依托公園良好的生態(tài)環(huán)境和完善的基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)貴州首個“林長制”主題公園 楊文斌 攝

——堅持從基層首創(chuàng)中汲取發(fā)展的活力源泉，為試點經(jīng)驗提供集成融合的環(huán)境。只要基層群眾和地方黨委政府立足地方實際，破除束縛基層治理效能的觀念束縛和制度障礙，就可不斷創(chuàng)造出好的經(jīng)驗和做法。

黨的十八大以來，許多基層治理試點舉措以系統(tǒng)集成的方式推出，對關(guān)聯(lián)度高、互為條件的改革試點統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進，對領(lǐng)域相近、功能互補的改革試點開展綜合配套試點和區(qū)域試驗，強化不同領(lǐng)域關(guān)聯(lián)性改革方案的統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)集成，做到了橫向聯(lián)動、協(xié)調(diào)推進，提升改革整體效能。

——堅持頂層設(shè)計與基層探索深度融合，暢通試點做法經(jīng)驗上升為頂層設(shè)計的相關(guān)渠道。中國的改革已走過40多年的歷程，靠單兵突進和零敲碎打式的改革行不通了，只有通過更系統(tǒng)的頂層設(shè)計，發(fā)揮牽引機和路線圖的作用，基層探索才不會囿于“只見樹木不見森林”的局限，減少試錯成本。鑒于此，要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，提高改革綜合效能。

同時，還應(yīng)看到，基層地域廣闊而又差異極大，面向基層、針對基層治理的頂層設(shè)計不可能規(guī)劃各種改革細節(jié)，也不可能要求各地改革步伐完全一致。很多時候，頂層設(shè)計指出了方向，確定了原則，但具體的路還要各自去趟?；鶎又卫砀母镆幚砗谩包c面關(guān)系”，支持地方試點單位因地制宜為面上改革創(chuàng)造新經(jīng)驗，同時建立制度化的推廣機制，提高改革試點的典型性和可復(fù)制性。

——堅持為基層營造包容的探索環(huán)境，讓改革試點推廣的容錯機制更加健全。基層探索，從試點到擴面，同時是一個試錯過程，無論是失敗教訓(xùn)還是成功經(jīng)驗，都是寶貴財富。探索成功了，把成功的經(jīng)驗推而廣之，供其他地區(qū)借鑒。探索失敗了，可以總結(jié)教訓(xùn)，找準堵點癥結(jié)，不再走彎路。

基層治理現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，新征程上尚有許多前人未走過的路。因此，要進一步營造寬容失敗、允許試錯的良好氛圍，將全面深化改革向基層治理縱深拓展。既要更加重視頂層設(shè)計，加強總體謀劃，發(fā)揮其引領(lǐng)全局作用，又要給予各地更大的自主空間，激發(fā)基層廣大干部群眾敢闖敢試的改革創(chuàng)新激情，在基層治理現(xiàn)代化之路收獲更多亮點紛呈的新成果。

議題參與人員

總策劃：葉俊東

統(tǒng)籌實施：周清印

組織協(xié)調(diào)：高遠至/許中科

采訪寫作：半月談基層治理智庫課題組

編輯組稿：孫好/孫文豪/徐寧/范鐘秀