易地搬遷安置“后半程”

易地搬遷是解決一方水土養(yǎng)不好一方人、實(shí)現(xiàn)貧困群眾跨越式發(fā)展的根本途徑。從20世紀(jì)80年代開始，我國一些省區(qū)嘗試通過搬遷解決群眾貧困問題。今年進(jìn)入鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期的后半程，全國各省區(qū)易地搬遷安置區(qū)整體呈向上發(fā)展態(tài)勢，“穩(wěn)得住、逐步能致富”的目標(biāo)正在實(shí)現(xiàn)。與此同時，搬遷后群眾在安置區(qū)發(fā)展中遇到的新問題，為安置區(qū)后續(xù)發(fā)展帶來隱患。續(xù)寫易地扶貧搬遷“后半篇”仍然需要攻堅(jiān)克難。

收入翻三四倍，“打工人”變身產(chǎn)業(yè)“合伙人”

寧夏吳忠市紅寺堡區(qū)是全國最大的單體易地搬遷生態(tài)移民集中安置區(qū)。在當(dāng)?shù)?，釀酒葡萄、枸杞、黃花菜以及肉牛、灘羊等多種特色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值，已占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重90%以上，對農(nóng)民收入貢獻(xiàn)率超過70%，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率達(dá)71%。產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)，部分村民已開始承包大棚，負(fù)責(zé)小番茄等作物的田間種植管理，從“打工人”變成產(chǎn)業(yè)“合伙人”，收入較之前翻了三四倍。

易地搬遷后續(xù)扶持，關(guān)系到千萬脫貧群眾民生福祉，也是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的關(guān)鍵。近年來，中央有關(guān)部門不斷細(xì)化實(shí)化政策舉措，在安排農(nóng)業(yè)農(nóng)村、就業(yè)、以工代賑和教育衛(wèi)生等相關(guān)中央投資時，優(yōu)先支持大型安置區(qū)配套設(shè)施提升完善。各省區(qū)市著眼縣域這個關(guān)鍵“切入點(diǎn)”，分門別類靶向發(fā)力，增強(qiáng)搬遷群眾認(rèn)同感、歸屬感和幸福感。

一方面，安置區(qū)引導(dǎo)易地搬遷人口積極參與所在縣域生產(chǎn)服務(wù)環(huán)節(jié)或配套產(chǎn)業(yè)，使易地搬遷人口適度向“園區(qū)、景區(qū)、城區(qū)”集中。另一方面，安置區(qū)吸納崗位需求較大、適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，充分考慮安置區(qū)資源稟賦和易地搬遷人口的勞動能力，宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)。

半月談記者從有關(guān)部門了解到，截至今年3月底，全國搬遷群眾中勞動力就業(yè)率超95%，有勞動力的搬遷家庭基本實(shí)現(xiàn)1人以上就業(yè)目標(biāo)。由于移民在搬遷后務(wù)工意愿明顯上升，大部分人通過縣域外就業(yè)的方式來解決就業(yè)問題。部分安置區(qū)探索運(yùn)用“借地育才”契機(jī)，提高勞務(wù)輸出的組織化、市場化、規(guī)?；潭?，加強(qiáng)“訂單式”培養(yǎng)、“定向式”輸出，打通轉(zhuǎn)移就業(yè)“最后一公里”。

“送出去”與“留下來”并舉。貴州省冊亨縣是勞務(wù)輸出大縣，全縣搬遷勞動力人口達(dá)4萬余人。全縣與廣東深圳、佛山，浙江義烏、溫州等地人社部門簽訂勞務(wù)合作協(xié)議，依托省外勞務(wù)協(xié)作站、勞務(wù)公司等搜集崗位信息，同時開展招聘會、就業(yè)服務(wù)推薦，勞動力外出務(wù)工組織化程度越來越高。云南省昭通市昭陽區(qū)靖安新區(qū)2020年迎來6個縣區(qū)4萬多名群眾搬遷后，引進(jìn)勞動密集型企業(yè)，提供用工崗位2000余個，積極推動剩余勞動力就地化解。

移民搬離故土，勞動力技能需逐步適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、第二和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，多地針對不同人群不同特點(diǎn)和需求提供培訓(xùn)和崗位。一些省區(qū)對有創(chuàng)業(yè)意向的勞動者，提供市場營銷、市場調(diào)查等創(chuàng)業(yè)知識培訓(xùn);對留守婦女、老人、殘障群體等，適當(dāng)向其傾斜保潔員、護(hù)林員等公益性崗位。

社會融入與經(jīng)濟(jì)融入同步，移民家園認(rèn)同感更強(qiáng)。安置區(qū)往往集聚了非單一地域來源和文化背景的人口，廣西部分安置區(qū)易地搬遷人口涵蓋超過10個少數(shù)民族，貴州部分安置區(qū)人口來自超過百余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上千個村。推動社會融合，就是要讓個人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會，統(tǒng)籌大型城鎮(zhèn)安置區(qū)的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)及配套設(shè)施，不僅解決“有沒有”問題，更重要的是提高服務(wù)的可及性。

在教育方面，多地已在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)審批、編制劃撥等方面予以傾斜。從2021年起，紅寺堡區(qū)每年財政收入28%投入教育，近3年紅寺堡中學(xué)高考上線率平均每年上升10個百分點(diǎn)。

在社區(qū)治理方面，多地也積極探索。河北省提出根據(jù)安置人口不同規(guī)模，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)村三級基本管理單元統(tǒng)籌;湖北十堰安置社區(qū)廣泛設(shè)置社情民意聯(lián)絡(luò)站，開展溝通懇談會，為群眾訴求提供解決平臺。

“搬得出”更要“穩(wěn)得住”

安置區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素配置、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制方面仍顯不足，導(dǎo)致發(fā)展受制約。半月談記者在調(diào)研中了解到，大部分安置點(diǎn)位于中西部的縣城、工業(yè)園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心村等，雖然條件比搬遷戶搬遷前有較大改善，但一些安置區(qū)土地、水、勞動力、資金等需要重新配置，否則后續(xù)產(chǎn)業(yè)增效難以跳出資源約束。尤其是一些發(fā)展速度較快地區(qū)，發(fā)展之初的規(guī)劃已無法滿足現(xiàn)在的需要。

紅寺堡區(qū)發(fā)展嚴(yán)重依賴黃河水，建設(shè)初期揚(yáng)黃工程的設(shè)計灌溉面積為42.6萬畝，而現(xiàn)在當(dāng)?shù)貙?shí)際開發(fā)灌溉面積達(dá)到73萬畝，土地沙質(zhì)面積占比40%，土壤保墑差。雖然當(dāng)?shù)囟嗄晖茝V高效節(jié)水灌溉，但節(jié)水空間有限，旱季農(nóng)業(yè)用水緊缺。

在寧夏吳忠市紅寺堡區(qū)百瑞源枸杞種植基地，采摘工將采摘的鮮枸杞稱重 王鵬 攝

部分安置區(qū)基層干部反映，安置區(qū)的市場、人才、物流等“后天”要素也相對缺乏，產(chǎn)業(yè)鏈條延伸容易遇阻，龍頭企業(yè)難以落地，制約產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。一些企業(yè)進(jìn)駐后，有崗位卻招不到符合要求的勞動力。一些地區(qū)正探索發(fā)展電商等新業(yè)態(tài)破解市場難題，但起步晚、缺經(jīng)驗(yàn)，無政策支持則難以見效。

穩(wěn)就業(yè)面臨較大壓力，搬遷群眾內(nèi)生動力薄弱，生計可持續(xù)性保障有難度。由于部分幫扶車間、企業(yè)出現(xiàn)停工停產(chǎn)，一些打零工的移民外出務(wù)工時長和收入有所減少。

公益崗位就業(yè)和享受低保政策的搬遷群體，是安置區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興難度最大的一類人群。在云南省昆明市東川區(qū)易地搬遷安置區(qū)，55 歲以上女性、60歲以上男性，以及需在家照顧老人、小孩、病殘人員的部分群眾，尚有勞動能力，也希望能就近就業(yè)，目前只能通過以工代賑、公益崗位等方式適當(dāng)提高其收入。

安置區(qū)“兜底”包袱沉重。由于部分安置區(qū)殘疾人、老年人等人群占比較高，且安置區(qū)靠近城鎮(zhèn)，土地緊張、宅基地小，群眾沒有條件繼續(xù)從事種植養(yǎng)殖業(yè)，打工成為主要的謀生方式。但部分有意愿務(wù)工的老年移民面臨“找活沒人要、吃喝要花錢”的境況。部分安置區(qū)“老飯桌”運(yùn)轉(zhuǎn)主要靠政府撥款，遠(yuǎn)不能沖抵在食材、人員工資、水電費(fèi)上的投入。

在貴州等易地扶貧搬遷大省，出現(xiàn)移民從城鎮(zhèn)向農(nóng)村回遷的跡象。因就業(yè)能力弱、社會融入困難、養(yǎng)老難等，部分安置區(qū)較多60歲以上移民已經(jīng)返回農(nóng)村居住。隨著安置區(qū)就業(yè)機(jī)會減少，一些省區(qū)早期搬遷的移民也未能真正留在遷入地。此外，隨著脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)修復(fù)等國家政策實(shí)施，農(nóng)村發(fā)展越來越好，部分移民選擇返回原籍務(wù)農(nóng)或外出打工。

舊有熟人社會消失、相對貧困感增強(qiáng)

盡管搬遷帶來了硬件條件、教育資源等方面的較大改善，但勞動技能和社會保障網(wǎng)絡(luò)的提升并不理想。部分搬遷群眾土地減少甚至失地，直接導(dǎo)致他們的相對貧困感增強(qiáng)、舊有熟人社會的歸屬感消失、生存的基本條件難以維系。

為降低貧富差距感，政府提出加強(qiáng)后續(xù)扶持。但一方面，后期資金投入較大，地方財政難以配套的地區(qū)政策落實(shí)可能打折扣，且后期投入時間較長，難以及時解決所有問題;另一方面，不同安置區(qū)因占有生產(chǎn)資料數(shù)量質(zhì)量不同、政府政策執(zhí)行能力不同、個體情況不同等因素，搬遷群眾發(fā)展?fàn)顟B(tài)迥然不同。

搬遷群眾在貴州省丹寨縣金泉街道易地扶貧搬遷安置點(diǎn)“扶貧微工廠”織布 黃曉海 攝

除了安置區(qū)之間易形成差距，搬遷戶與原住民之間更容易產(chǎn)生差距。搬遷群眾在空間上具有高度集聚性，相比原住民，貧困、農(nóng)民、外來人等是其身份標(biāo)簽，在較長時期內(nèi)存在拉開發(fā)展差距的風(fēng)險。部分安置社區(qū)移民為增加收入來源，在周邊的建筑工地尋找打零工的機(jī)會，無形中與原住民形成就業(yè)競爭，常面臨工地只招收當(dāng)?shù)厥烊说那闆r。

此外，搬遷后續(xù)政策兌現(xiàn)不到位。半月談記者了解到，按照西部某省相關(guān)政策要求，易地搬遷群眾原有房屋需要拆除的，由當(dāng)?shù)乜h(市、區(qū))政府統(tǒng)一收回復(fù)墾，搬遷戶在遷出地原有的耕地、林地的承包經(jīng)營等權(quán)益繼續(xù)有效。但這些政策在個別安置區(qū)并未明確和落實(shí)，以致部分群眾認(rèn)為自己搬遷以后，就不再享有原有的土地權(quán)益了，也沒有從中獲得補(bǔ)償。

續(xù)寫易地扶貧搬遷“后半篇”

易地扶貧搬遷“后半篇”文章的深度、廣度、難度，不亞于脫貧攻堅(jiān)時期的搬遷本身。尤其是承擔(dān)重大易地扶貧搬遷任務(wù)的區(qū)域，需確保搬遷政策按時兌現(xiàn)。目前，多數(shù)安置區(qū)產(chǎn)業(yè)未實(shí)現(xiàn)自我循環(huán)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)就業(yè)等扶持政策應(yīng)具有長期性。基層反映比較集中的土地權(quán)屬、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、用水指標(biāo)、人員編制等問題，尤需統(tǒng)籌解決。

產(chǎn)業(yè)幫扶需在“銷售端”發(fā)力，引入市場機(jī)制強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈。改變各地大規(guī)模固定資產(chǎn)投入的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，推進(jìn)項(xiàng)目需更加注重實(shí)效、長效;加強(qiáng)監(jiān)管，提高幫扶資金使用效率，幫助經(jīng)營主體融入大市場，嵌入產(chǎn)業(yè)鏈，讓產(chǎn)業(yè)真正立起來;深入實(shí)施定向招聘、居家就業(yè)、創(chuàng)業(yè)帶動、愛心助農(nóng)，支持相關(guān)企業(yè)定向開發(fā)一定崗位吸納搬遷群眾就業(yè)，落實(shí)穩(wěn)崗就業(yè)支持政策。

把黨的建設(shè)貫穿安置區(qū)社區(qū)治理始終，提升社區(qū)的自治能力、服務(wù)能力和安全防控能力。在充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用的前提下，完善各類社區(qū)組織，吸收培養(yǎng)“鄉(xiāng)村精英”加入社區(qū)治理。同時，提升教育、醫(yī)療等社會服務(wù)資源配置。

建立風(fēng)險防范化解機(jī)制，及時應(yīng)對突發(fā)風(fēng)險。應(yīng)加快構(gòu)建風(fēng)險協(xié)同化解機(jī)制和快速動員機(jī)制，將風(fēng)險擴(kuò)散控制在最小范圍內(nèi)。同時，完善社會兜底保障制度，增強(qiáng)群眾應(yīng)對突發(fā)風(fēng)險的能力。

半月談記者：李鈞德 侯雪靜 鄒欣媛

編輯：李建發(fā)