“脫歐”僵局與英國的民主之困

作者：楊芳（中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院歐洲所副研究員）

2019年本應(yīng)是英國的“脫歐”年，但卻一拖再拖，歐盟官方給出的期限已經(jīng)推后至2020年1月31日?！懊摎W”僵局產(chǎn)生的原因及其影響是多方面的，反映了英國國內(nèi)在歐洲問題上的歷史性難題與現(xiàn)實(shí)困境。特別是今年7月鮑里斯·約翰遜正式接替特雷莎·梅成為新任英國首相以來，更加強(qiáng)調(diào)“脫歐”的民主合法性，與議會、歐盟展開深度博弈。斗爭的結(jié)果是延期“脫歐”與提前大選，“脫歐”僵局依然難解。

“全民民主”與“議會民主”之爭

2016年6月21日，一輛“脫歐”派駕駛的汽車在英國倫敦市中心議會廣場行駛。

英國“脫歐”始于2016年的全民公投，在這場公投中，1717.6萬人支持“脫歐”，1595.2萬人支持“留歐”，分別占比52%和48%?！懊摎W”陣營以100多萬人、近4%的優(yōu)勢勝出。此后，從前首相特雷莎·梅到現(xiàn)任首相約翰遜都宣稱要落實(shí)人民的決定，也就是全民公投的結(jié)果——“脫歐”。約翰遜政府雖然在“脫歐”問題上作風(fēng)強(qiáng)悍，甚至宣稱“寧死也不投降”，但最終還是根據(jù)議會的要求被迫向歐盟申請延期。

在積極履行“脫歐”民意的約翰遜看來，如果英國議會執(zhí)意阻攔“脫歐”進(jìn)程，那就是“反民主”。保守黨作為執(zhí)政黨，可以申請女王關(guān)閉議會。如果這屆議會不能落實(shí)“脫歐”，那么就提前大選，換一屆議會。

而在英國議會代議制民主體制的支持者眼中，約翰遜才是“破壞民主的最危險的那一個”。約翰遜采取關(guān)閉議會的極端做法之后，英國《金融時報》就發(fā)表社論指出，“約翰遜暫停議會是對民主的一種侮辱”。

作為旁觀者，人們很容易困惑，一邊是英國首相手握全民公投的“民意”，一邊則是西方民主的傳統(tǒng)代言人——議會手握立法重器，雙方都言之鑿鑿，擁有各自的合理合法性。究竟誰的“民主”是民主？

英國“脫歐”的案例，反映了西方內(nèi)部民主認(rèn)知與實(shí)踐的多樣性，也表明其內(nèi)在的矛盾與斗爭性。追本溯源，英國國家政體是君主立憲制的代議制民主，而非直接民主。但英國“脫歐”的決定，則是由公投產(chǎn)生，也就是直接民主的結(jié)果。公投的結(jié)果與后續(xù)情況的發(fā)展表明，民眾的選擇與精英的決定并不吻合。

“脫歐”是英國草根民眾對現(xiàn)實(shí)政治不滿的反映，一開始就不是政治精英的理性選擇。根據(jù)BBC公開的信息，2016年6月公投，英國議會共650名議員中有479名議員的個人政治立場是支持留在歐盟。簡而言之，當(dāng)時的英國議會主張“留歐”。如果2016年不是全民公投，而是議會表決，結(jié)果應(yīng)該會完全不同。不僅是當(dāng)時的議會，2017年英國提前大選后的議會不但以法院判決的方式獲得了決定“脫歐”進(jìn)程的合法權(quán)利，而且動用這一權(quán)利，極大地制約了“脫歐”進(jìn)程。

西方精英與民意的不吻合，并不是什么新鮮事兒。特別是金融危機(jī)以來，普通民眾對主流政治的失望是一種普遍現(xiàn)象，這種質(zhì)疑與批判曾被認(rèn)為恰恰是西方社會民主的體現(xiàn)。但“脫歐”危機(jī)所暴露的英國制度性困境在于，它已經(jīng)超越了簡單的民眾對主流政治的質(zhì)疑層面，西方國家內(nèi)部，由于行政與立法機(jī)構(gòu)的不信任勢如水火，為了反對而反對，民主認(rèn)同弱化，路徑選擇分化。

特雷莎·梅曾呼吁議會落實(shí)民眾公投的結(jié)果，約翰遜則直接指責(zé)英國議會“不民主”。但無論是作為政治體制的民主，還是作為管理體制的民主，英國議會都自認(rèn)為具有先天的合法性，而且從英國最高法院的授權(quán)、判決以及主流媒體的反映來看，捍衛(wèi)代議制民主的權(quán)利與合法性，仍是當(dāng)下英國社會精英的共識與慣性。面對“脫歐”，失去有效政府的代議制民主，也仿佛越來越不能解決國家治理難題。

英國的“不可治理”窘境

傳統(tǒng)上，英國政治素以穩(wěn)健著稱，很重要的原因是單一選舉體制下大黨強(qiáng)勢，保守黨與工黨長期輪流坐莊，保證了執(zhí)政黨治理國家的有效性與反對黨行使監(jiān)督權(quán)力的平衡性。雖然英國是君主立憲制國家，名義上三權(quán)分立，司法、立法與行政權(quán)相對獨(dú)立。但是，首相權(quán)限很大，作為政府首腦，獨(dú)掌行政大權(quán)；作為議會第一大黨領(lǐng)袖，與議會共享立法權(quán)甚至是部分司法權(quán)。然而，在“脫歐”過程中，政府的弱勢盡顯，難以施政。強(qiáng)勢的代議制民主體制與弱勢的英國政府共同衍生了英國的“不可治理性”。

首先，政府越來越“短命”。從1979年到1997年，保守黨曾長達(dá)18年執(zhí)政，而后是“新工黨”連續(xù)執(zhí)政13年。2008年金融危機(jī)爆發(fā)，英國經(jīng)濟(jì)首當(dāng)其沖，也深刻影響了英國的政治與社會生態(tài)。傳統(tǒng)的兩黨政治不再穩(wěn)定，小黨崛起，對主流政治的影響上升。2010年大選，卡梅倫領(lǐng)導(dǎo)的保守黨雖是第一大黨，但議席不占多數(shù)，而被迫與中右的自民黨組成戰(zhàn)后首個聯(lián)合政府。2015年，卡梅倫贏得連任，保守黨單獨(dú)組閣，但很快就在2016年夏因英國公投決定“脫歐”而辭職。隨后上臺的特雷莎·梅在2017年提前大選中痛失議會多數(shù)，組成少數(shù)派政府，靠友黨DUP（北愛爾蘭民主統(tǒng)一黨）的支持，才得以繼續(xù)執(zhí)政。隨著“脫歐”僵局的停滯不前，梅也被迫提前下臺，而隨后接任的約翰遜首相一上臺，就因為補(bǔ)缺選舉失利、議員倒戈和反叛等，完全喪失了其多數(shù)黨地位，最終被迫提出于12月12日提前大選。

其次，政府越來越“無為”。前首相梅與歐盟達(dá)成的協(xié)議三次在議會下院被否決。約翰遜上臺后，議會在秋季復(fù)會短短的一周時間里，就通過了議會主導(dǎo)英國“脫歐”進(jìn)程、阻止政府無協(xié)議“脫歐”等議案，甚至曾一度否決了約翰遜提前大選的動議，使其進(jìn)退兩難。

2019年10月22日晚，英國議會下院投票否決了首相約翰遜為推動“脫歐”協(xié)議盡快在英國議會通過而制定的立法時間表。圖為約翰遜在議會下院發(fā)言。?

最后，政治體系的系統(tǒng)性混亂，使政府決策失效和政治實(shí)踐過程“充滿偶然性或獨(dú)斷性”?！懊摎W”引發(fā)的最高法院、議會與政府的激烈交鋒是典型例證。除體系上的混亂之外，英國內(nèi)閣與政黨的政治紀(jì)律也近乎崩潰。閣員不睦，議員反水，兩大黨內(nèi)部分歧表面化，黨內(nèi)紀(jì)律失靈，政府更趨無力。2017年11月8日，英國《衛(wèi)報》曾刊文分析稱，英國正變得不可治理，但沒有人愿意承認(rèn)這一點(diǎn)。保守黨可能是年久失修，而英國“脫歐”的困局有著深刻的社會政治根源，那就是英國社會的分裂。

走向何方？

“這個國家，整個西方出現(xiàn)了系統(tǒng)性問題，日薄西山，隨波逐流，沒有目標(biāo)……當(dāng)系統(tǒng)出現(xiàn)問題的時候，你會怎么做？我想重置系統(tǒng)，但政客們?nèi)栽谟门f的操作系統(tǒng)重啟，搞老套政治，說些沒有用的話，而沒有人真的想去改變當(dāng)下，脫歐的愿景沒有問題，但被政客們搞砸了……”這是關(guān)于“脫歐”的電影《無理之戰(zhàn)》中多米尼克·卡明斯的“臺詞”。

在現(xiàn)實(shí)生活中，卡明斯是當(dāng)時公投中“脫歐”陣營的操盤手，現(xiàn)在英國首相、保守黨領(lǐng)袖約翰遜的首席顧問和戰(zhàn)略決策智囊。我們并不知道卡明斯有沒有給約翰遜開出“系統(tǒng)重置”的藥方，如果有，那又是什么？英國媒體曾分析稱，多面的卡明斯，你很難知道他究竟想干什么。

但眾所周知，卡明斯個人的強(qiáng)項是選舉和投票。他個人最為輝煌的政治實(shí)踐就是英國“脫歐”公投。他主張知識分子精英治國，拒絕傳統(tǒng)的保守主義、自由主義等意識形態(tài)，認(rèn)為這些都不足以指導(dǎo)政策制定，應(yīng)以更“科學(xué)”的方法代替。他認(rèn)為現(xiàn)有英國政治體制中充滿了“空想而不是做事的人”。

約翰遜上臺后，一方面在高調(diào)“脫歐”，另一方面也在積極地走訪醫(yī)院、警察局，更多地關(guān)注加大英國國民保健制度（NHS）投入、減少街頭犯罪等社會民生問題。這正是著眼后續(xù)大選的現(xiàn)實(shí)選擇，似乎希望能夠證明，他領(lǐng)導(dǎo)下的保守黨政府能做些事情，回應(yīng)民眾真正的現(xiàn)實(shí)訴求。但現(xiàn)實(shí)的困局在于，還是首先要過大選這一關(guān)，贏得議會多數(shù)，才能有效執(zhí)政。

2019年11月6日，在英國伯明翰，英國首相鮑里斯·約翰遜在競選集會上講話。英國大選將于12月12日舉行。

目前來看，約翰遜選情相對樂觀，他本人的支持率和保守黨的支持率都高出最大反對黨工黨。但是，2017年大選之前，梅的支持率更高，還是失去了議會多數(shù)。2019年12月13日，新一屆英國議會大選的結(jié)果將出爐，未來議會的組成，將決定這個國家走向何方。如果卡明斯的“高科技”手段能夠幫助約翰遜贏得選舉，保守黨能恢復(fù)在議會的多數(shù)議席，或許能如愿“脫歐”。但由于英國政治、社會在“脫歐”問題上的深刻分歧，英國議會下院、最高法院，甚至是傳統(tǒng)媒體中，支持“留歐”或者不滿英國政府與歐盟達(dá)成的“脫歐”協(xié)議的主流精英們，不到最后一刻，都不會放棄。