堅持、完善、建立、落實： 健全應急管理體系的四個關鍵詞

作者：王宏偉(中國人民大學公共管理學院副教授、博士)

2019年底2020年初，我國暴發(fā)新冠肺炎疫情。這是新中國成立以來發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次公共衛(wèi)生突發(fā)事件。從性質(zhì)上看，它是一場由生物致災因子引發(fā)的社會危機，警示我國必須進一步健全應急管理體系。

在2月14日召開的中央全面深化改革委員會第十二次會議上，習近平總書記在談到健全應急管理體系時指出，要該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實。

在認真反思新冠肺炎應對情況的基礎上，我們認為，堅持、完善、建立、落實是我國健全應急管理體系的四個關鍵詞。

一、堅持：黨對應急管理工作的領導

2019年11月29日，中央政治局就我國應急管理體系和能力建設進行第十九次集體學習。習近平總書記在主持集體學習時強調(diào)，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。

抗擊新冠肺炎疫情是對我國國家治理能力的一次“大考”，但它也彰顯了執(zhí)政黨領導力、政府執(zhí)行力、國家動員力、民族凝聚力，體現(xiàn)了中國舉國體制的制度優(yōu)勢。

新冠疫情發(fā)生后，習近平總書記親自指揮、親自部署，中央成立以李克強總理為組長的應對疫情工作領導小組，國務院啟動多部門參與的聯(lián)防聯(lián)控機制。全國上下行動起來，31個省區(qū)市啟動一級響應，解放軍及各地醫(yī)療隊馳援武漢，19個省份以“一省幫一市”的形式對湖北開展對口支援，社會各界踴躍捐款捐物，各級黨組織發(fā)揮了重要的戰(zhàn)斗堡壘作用，社區(qū)以網(wǎng)格化管理逐戶排查?！八脑纭保ㄔ绨l(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療）、“四集中”（集中患者、集中專家、集中資源、集中救治）、“三分”（分級、分層、分流）、“三防”（防輸入、防輸出、防擴散）等政策成為國際應急管理的經(jīng)典范式。我國的政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，匯聚成了黨政軍群協(xié)同抗疫的磅礴之力，防控疫情取得明顯成效，贏得國際社會的普遍贊譽，也為其他國家防控疫情贏得了充足的時間、積累了寶貴的經(jīng)驗。

未來，健全我國應急管理體系，要堅持黨對應急管理工作的領導，繼續(xù)保持巨災應急響應的制度優(yōu)勢，同時探索如何以制度優(yōu)勢提升巨災預防與應急準備的效能，并使重大突發(fā)事件應對中的政企、政社合作更加順暢。

3月10日，習近平在火神山醫(yī)院指揮中心視頻連線感染科病房，與病房內(nèi)患者和醫(yī)務人員親切交流。

二、完善：應急管理的機制和法制

機制是應急管理的工作模式，而應急法制是應急管理經(jīng)驗的法律法規(guī)呈現(xiàn)方式。我國應急管理存在的諸多弱項和“短板”主要表現(xiàn)在機制方面，包括信息報送機制、信息發(fā)布機制、應急決策機制以及醫(yī)療應急物資儲備與配送機制，這些方面亟須完善。

例如信息發(fā)布機制，按照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》規(guī)定，國家衛(wèi)健委有權直接發(fā)布或授權省級政府發(fā)布信息，這雖然體現(xiàn)了謹慎的原則，但存在決斷重心太高的問題，不利于與社會公眾進行風險溝通，可能會貽誤戰(zhàn)機，還可能會導致不實信息不脛而走。

又如醫(yī)療應急物資儲備與配送機制，雖然我國相關法律規(guī)定要建立中央與地方兩級醫(yī)藥儲備制度，但落地非常困難，因為醫(yī)療物資受到儲備的有效期限制。此外，應急物資的物流配送也因一些地方限制交通或挖斷公路而受阻。我國在完善應急物資儲備機制的同時，一并要考慮物流配送系統(tǒng)的建設，有效應對物資需求急劇膨脹，做到“集中管理，統(tǒng)一調(diào)撥，平時服務，災時應急，采儲結(jié)合，節(jié)約高效”。

應急法制建設的目的是為了確保突發(fā)事件期間行政緊急權的行使于法有據(jù)。在此次重大疫情的應對中，武漢市采取了全市公共交通暫時停運，機場、火車站離漢通道暫時關閉等嚴厲措施。這完全是出于有效應對疫情的需要，但也凸顯了我國出臺《緊急狀態(tài)法》的必要性。

1月23日上午，在武漢地鐵8號線汪家墩站，工作人員對旅客進行體溫檢測。

2020年2月5日，習近平主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調(diào)，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。

大疫當前，社會上出現(xiàn)了一些違規(guī)、違法、甚至犯罪現(xiàn)象，包括：毆打醫(yī)務人員，故意傳播病毒；挖斷公路、設置路障，阻塞交通，哄搶物資；以群體聚集的形式反對政府在居住地附近建隔離點；不配合隔離，在公共場所不戴口罩、辱罵防疫人員，等等。以法律為后盾，對違法者采取強制行為不僅是適當?shù)?，也是必要的。同時，公眾的基本權利也要有強有力的法律加以保障。

三、建立：新時代中國特色應急管理體制

黨的十九屆四中全會提出，要構建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動的應急管理體制。這是新時代我國有效應對突發(fā)事件的必然要求。隨著向后工業(yè)社會的不斷邁進，我國面對像新冠肺炎疫情這樣的高度復雜性、高度不確定性風險挑戰(zhàn)越來越多，必須進行應急管理體制變革與創(chuàng)新。

新冠肺炎疫情應對超出了醫(yī)藥衛(wèi)生領域的職責范疇，是一項全方位的工作，必須以總體戰(zhàn)、人民戰(zhàn)的方式方能加以應對。統(tǒng)一指揮就是要打破部門分割、條塊分割、地域分割、軍地分割的界限，統(tǒng)一號令，令行禁止，形成應對重大疫情的強大合力。習近平總書記強調(diào)，要建立集中統(tǒng)一高效的領導指揮體系，做到“指令清晰、系統(tǒng)有序、條塊暢達、執(zhí)行有力”。這對于防止重大突發(fā)事件應對中出現(xiàn)各行其是、步調(diào)不一、政策打架、相互扯皮的現(xiàn)象具有非常重要的意義。

專常兼?zhèn)涫侵笐獙χ卮笸话l(fā)事件既要有專業(yè)部門發(fā)揮技術優(yōu)勢，又要有常態(tài)化的綜合部門發(fā)揮整合優(yōu)勢?？箵粜鹿诜窝滓咔閮H有醫(yī)療衛(wèi)生部門是不夠的，還需協(xié)調(diào)工信、發(fā)改、財政、交通、民航、公安等部門。2018年，我國在機構改革中成立的應急管理部是國務院組成部門。但它主要專業(yè)是應對災害事故，不負責公共衛(wèi)生事件。未來，我國應以應急管理部為基礎，構建更高層次的常態(tài)化綜合統(tǒng)籌機構，統(tǒng)籌應對各類突發(fā)事件。

反應靈敏要求應急管理系統(tǒng)具有葉落知秋的風險感知能力以及及時響應的靈活性、適應性。新型冠狀病毒來源不確定，傳播路徑不明確，傳染性強，可能變異，能夠隱性傳播，其應對不能墨守成規(guī)。但是，我國應急管理的制度設計卻主要基于處置確定的常規(guī)突發(fā)事件，不適合應對高度復雜性、高度不確定性的非常規(guī)突發(fā)事件，距離處置急難險重任務還具有一定的差距。

上下聯(lián)動是指中央政府與地方政府形成密切配合、協(xié)同應急的合作關系。從新冠肺炎疫情看，我國應急管理的重心過高：指令從頂層向基層傳達雖然快捷，但信息從基層到頂層傳遞的過程中信號逐級衰減。未來，我國應構建科學合理的分級響應制度，在加強中央對地方指導的同時，賦予地方靈活響應的權力，并壓實地方政府的責任。

四、落實：應急管理多元主體的各方責任?

在新冠肺炎疫情應對中，“責任”是強調(diào)最多的一個詞。2020年1月25日，習近平總書記在主持中央政治局常委會會議時，提出各級黨政領導干部特別是主要領導干部要堅守崗位、靠前指揮，做到守土有責、守土擔責、守土盡責。中央要求湖北省武漢市壓實地方責任，并派出指導組赴湖北。除了地方責任外，中央加強統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，要求強化部門責任。2020年2月3日，習近平再次主持中央政治局常委會專門研討疫情防控時強調(diào)：“各地區(qū)各部門采取舉措既要考慮本地區(qū)本領域防控需要，也要考慮對重點地區(qū)、對全國防控的影響。”北京市提出落實“四方責任”，除了要落實屬地責任和部門責任外，還要強化單位責任、依法規(guī)范個人防控責任。除此之外，應急管理也離不開社區(qū)的責任。

各方責任是多元利益主體在應急管理中的擔當承諾。長期以來，我國在安全生產(chǎn)領域?qū)嵤﹪绤柕膯栘熞詮娀鞣截熑?。在自然災害和重大疫情應對中，我國也要實施“黨政同責，一崗雙責，失職追責，盡職免責”的政策，強化黨政領導干部應對突發(fā)事件的責任意識。同時，在重大疫情發(fā)生的非常時期，全社會都要嚴格服從法律法規(guī)的約束和要求。企業(yè)、社會組織規(guī)范自身的行為，積極履行以公益為導向的社會責任；每個社會成員在非常時期都要恪守特殊的行為準則，做一個奉公守法的公民。?

目前，我國疫情防控形勢積極向好，統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展的工作進展順利。我們必須以此次新冠疫情應對為“機會之窗”，圍繞“堅持、完善、建立、落實”這四個關鍵詞，推動我國應急管理改革向前發(fā)展，從而健全應急管理體系、實現(xiàn)應急管理現(xiàn)代化。只有這樣，重大疫情作為小概率事件的應急需求波動才能最大程度上得以平復。