堅(jiān)持、完善、建立、落實(shí)： 健全應(yīng)急管理體系的四個(gè)關(guān)鍵詞

作者：王宏偉(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士)

2019年底2020年初，我國(guó)暴發(fā)新冠肺炎疫情。這是新中國(guó)成立以來(lái)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次公共衛(wèi)生突發(fā)事件。從性質(zhì)上看，它是一場(chǎng)由生物致災(zāi)因子引發(fā)的社會(huì)危機(jī)，警示我國(guó)必須進(jìn)一步健全應(yīng)急管理體系。

在2月14日召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記在談到健全應(yīng)急管理體系時(shí)指出，要該堅(jiān)持的堅(jiān)持，該完善的完善，該建立的建立，該落實(shí)的落實(shí)。

在認(rèn)真反思新冠肺炎應(yīng)對(duì)情況的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，堅(jiān)持、完善、建立、落實(shí)是我國(guó)健全應(yīng)急管理體系的四個(gè)關(guān)鍵詞。

一、堅(jiān)持：黨對(duì)應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)

2019年11月29日，中央政治局就我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)進(jìn)行第十九次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書(shū)記在主持集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分。

抗擊新冠肺炎疫情是對(duì)我國(guó)國(guó)家治理能力的一次“大考”，但它也彰顯了執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、政府執(zhí)行力、國(guó)家動(dòng)員力、民族凝聚力，體現(xiàn)了中國(guó)舉國(guó)體制的制度優(yōu)勢(shì)。

新冠疫情發(fā)生后，習(xí)近平總書(shū)記親自指揮、親自部署，中央成立以李克強(qiáng)總理為組長(zhǎng)的應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)多部門(mén)參與的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。全國(guó)上下行動(dòng)起來(lái)，31個(gè)省區(qū)市啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)，解放軍及各地醫(yī)療隊(duì)馳援武漢，19個(gè)省份以“一省幫一市”的形式對(duì)湖北開(kāi)展對(duì)口支援，社會(huì)各界踴躍捐款捐物，各級(jí)黨組織發(fā)揮了重要的戰(zhàn)斗堡壘作用，社區(qū)以網(wǎng)格化管理逐戶排查。“四早”（早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療）、“四集中”（集中患者、集中專家、集中資源、集中救治）、“三分”（分級(jí)、分層、分流）、“三防”（防輸入、防輸出、防擴(kuò)散）等政策成為國(guó)際應(yīng)急管理的經(jīng)典范式。我國(guó)的政治優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，匯聚成了黨政軍群協(xié)同抗疫的磅礴之力，防控疫情取得明顯成效，贏得國(guó)際社會(huì)的普遍贊譽(yù)，也為其他國(guó)家防控疫情贏得了充足的時(shí)間、積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

未來(lái)，健全我國(guó)應(yīng)急管理體系，要堅(jiān)持黨對(duì)應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，繼續(xù)保持巨災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)的制度優(yōu)勢(shì)，同時(shí)探索如何以制度優(yōu)勢(shì)提升巨災(zāi)預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備的效能，并使重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的政企、政社合作更加順暢。

3月10日，習(xí)近平在火神山醫(yī)院指揮中心視頻連線感染科病房，與病房?jī)?nèi)患者和醫(yī)務(wù)人員親切交流。

二、完善：應(yīng)急管理的機(jī)制和法制

機(jī)制是應(yīng)急管理的工作模式，而應(yīng)急法制是應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)的法律法規(guī)呈現(xiàn)方式。我國(guó)應(yīng)急管理存在的諸多弱項(xiàng)和“短板”主要表現(xiàn)在機(jī)制方面，包括信息報(bào)送機(jī)制、信息發(fā)布機(jī)制、應(yīng)急決策機(jī)制以及醫(yī)療應(yīng)急物資儲(chǔ)備與配送機(jī)制，這些方面亟須完善。

例如信息發(fā)布機(jī)制，按照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定，國(guó)家衛(wèi)健委有權(quán)直接發(fā)布或授權(quán)省級(jí)政府發(fā)布信息，這雖然體現(xiàn)了謹(jǐn)慎的原則，但存在決斷重心太高的問(wèn)題，不利于與社會(huì)公眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通，可能會(huì)貽誤戰(zhàn)機(jī)，還可能會(huì)導(dǎo)致不實(shí)信息不脛而走。

又如醫(yī)療應(yīng)急物資儲(chǔ)備與配送機(jī)制，雖然我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定要建立中央與地方兩級(jí)醫(yī)藥儲(chǔ)備制度，但落地非常困難，因?yàn)獒t(yī)療物資受到儲(chǔ)備的有效期限制。此外，應(yīng)急物資的物流配送也因一些地方限制交通或挖斷公路而受阻。我國(guó)在完善應(yīng)急物資儲(chǔ)備機(jī)制的同時(shí)，一并要考慮物流配送系統(tǒng)的建設(shè)，有效應(yīng)對(duì)物資需求急劇膨脹，做到“集中管理，統(tǒng)一調(diào)撥，平時(shí)服務(wù)，災(zāi)時(shí)應(yīng)急，采儲(chǔ)結(jié)合，節(jié)約高效”。

應(yīng)急法制建設(shè)的目的是為了確保突發(fā)事件期間行政緊急權(quán)的行使于法有據(jù)。在此次重大疫情的應(yīng)對(duì)中，武漢市采取了全市公共交通暫時(shí)停運(yùn)，機(jī)場(chǎng)、火車(chē)站離漢通道暫時(shí)關(guān)閉等嚴(yán)厲措施。這完全是出于有效應(yīng)對(duì)疫情的需要，但也凸顯了我國(guó)出臺(tái)《緊急狀態(tài)法》的必要性。

1月23日上午，在武漢地鐵8號(hào)線汪家墩站，工作人員對(duì)旅客進(jìn)行體溫檢測(cè)。

2020年2月5日，習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，保障疫情防控工作順利開(kāi)展。

大疫當(dāng)前，社會(huì)上出現(xiàn)了一些違規(guī)、違法、甚至犯罪現(xiàn)象，包括：毆打醫(yī)務(wù)人員，故意傳播病毒；挖斷公路、設(shè)置路障，阻塞交通，哄搶物資；以群體聚集的形式反對(duì)政府在居住地附近建隔離點(diǎn)；不配合隔離，在公共場(chǎng)所不戴口罩、辱罵防疫人員，等等。以法律為后盾，對(duì)違法者采取強(qiáng)制行為不僅是適當(dāng)?shù)?，也是必要的。同時(shí)，公眾的基本權(quán)利也要有強(qiáng)有力的法律加以保障。

三、建立：新時(shí)代中國(guó)特色應(yīng)急管理體制

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制。這是新時(shí)代我國(guó)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的必然要求。隨著向后工業(yè)社會(huì)的不斷邁進(jìn)，我國(guó)面對(duì)像新冠肺炎疫情這樣的高度復(fù)雜性、高度不確定性風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)越來(lái)越多，必須進(jìn)行應(yīng)急管理體制變革與創(chuàng)新。

新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)超出了醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域的職責(zé)范疇，是一項(xiàng)全方位的工作，必須以總體戰(zhàn)、人民戰(zhàn)的方式方能加以應(yīng)對(duì)。統(tǒng)一指揮就是要打破部門(mén)分割、條塊分割、地域分割、軍地分割的界限，統(tǒng)一號(hào)令，令行禁止，形成應(yīng)對(duì)重大疫情的強(qiáng)大合力。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要建立集中統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系，做到“指令清晰、系統(tǒng)有序、條塊暢達(dá)、執(zhí)行有力”。這對(duì)于防止重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中出現(xiàn)各行其是、步調(diào)不一、政策打架、相互扯皮的現(xiàn)象具有非常重要的意義。

專常兼?zhèn)涫侵笐?yīng)對(duì)重大突發(fā)事件既要有專業(yè)部門(mén)發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，又要有常態(tài)化的綜合部門(mén)發(fā)揮整合優(yōu)勢(shì)?？箵粜鹿诜窝滓咔閮H有醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)是不夠的，還需協(xié)調(diào)工信、發(fā)改、財(cái)政、交通、民航、公安等部門(mén)。2018年，我國(guó)在機(jī)構(gòu)改革中成立的應(yīng)急管理部是國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。但它主要專業(yè)是應(yīng)對(duì)災(zāi)害事故，不負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生事件。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)以應(yīng)急管理部為基礎(chǔ)，構(gòu)建更高層次的常態(tài)化綜合統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件。

反應(yīng)靈敏要求應(yīng)急管理系統(tǒng)具有葉落知秋的風(fēng)險(xiǎn)感知能力以及及時(shí)響應(yīng)的靈活性、適應(yīng)性。新型冠狀病毒來(lái)源不確定，傳播路徑不明確，傳染性強(qiáng)，可能變異，能夠隱性傳播，其應(yīng)對(duì)不能墨守成規(guī)。但是，我國(guó)應(yīng)急管理的制度設(shè)計(jì)卻主要基于處置確定的常規(guī)突發(fā)事件，不適合應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜性、高度不確定性的非常規(guī)突發(fā)事件，距離處置急難險(xiǎn)重任務(wù)還具有一定的差距。

上下聯(lián)動(dòng)是指中央政府與地方政府形成密切配合、協(xié)同應(yīng)急的合作關(guān)系。從新冠肺炎疫情看，我國(guó)應(yīng)急管理的重心過(guò)高：指令從頂層向基層傳達(dá)雖然快捷，但信息從基層到頂層傳遞的過(guò)程中信號(hào)逐級(jí)衰減。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)構(gòu)建科學(xué)合理的分級(jí)響應(yīng)制度，在加強(qiáng)中央對(duì)地方指導(dǎo)的同時(shí)，賦予地方靈活響應(yīng)的權(quán)力，并壓實(shí)地方政府的責(zé)任。

四、落實(shí)：應(yīng)急管理多元主體的各方責(zé)任?

在新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中，“責(zé)任”是強(qiáng)調(diào)最多的一個(gè)詞。2020年1月25日，習(xí)近平總書(shū)記在主持中央政治局常委會(huì)會(huì)議時(shí)，提出各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)守崗位、靠前指揮，做到守土有責(zé)、守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)。中央要求湖北省武漢市壓實(shí)地方責(zé)任，并派出指導(dǎo)組赴湖北。除了地方責(zé)任外，中央加強(qiáng)統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，要求強(qiáng)化部門(mén)責(zé)任。2020年2月3日，習(xí)近平再次主持中央政治局常委會(huì)專門(mén)研討疫情防控時(shí)強(qiáng)調(diào)：“各地區(qū)各部門(mén)采取舉措既要考慮本地區(qū)本領(lǐng)域防控需要，也要考慮對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、對(duì)全國(guó)防控的影響?！北本┦刑岢雎鋵?shí)“四方責(zé)任”，除了要落實(shí)屬地責(zé)任和部門(mén)責(zé)任外，還要強(qiáng)化單位責(zé)任、依法規(guī)范個(gè)人防控責(zé)任。除此之外，應(yīng)急管理也離不開(kāi)社區(qū)的責(zé)任。

各方責(zé)任是多元利益主體在應(yīng)急管理中的擔(dān)當(dāng)承諾。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵤﹪?yán)厲的問(wèn)責(zé)以強(qiáng)化各方責(zé)任。在自然災(zāi)害和重大疫情應(yīng)對(duì)中，我國(guó)也要實(shí)施“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)，失職追責(zé)，盡職免責(zé)”的政策，強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，在重大疫情發(fā)生的非常時(shí)期，全社會(huì)都要嚴(yán)格服從法律法規(guī)的約束和要求。企業(yè)、社會(huì)組織規(guī)范自身的行為，積極履行以公益為導(dǎo)向的社會(huì)責(zé)任；每個(gè)社會(huì)成員在非常時(shí)期都要恪守特殊的行為準(zhǔn)則，做一個(gè)奉公守法的公民。?

目前，我國(guó)疫情防控形勢(shì)積極向好，統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的工作進(jìn)展順利。我們必須以此次新冠疫情應(yīng)對(duì)為“機(jī)會(huì)之窗”，圍繞“堅(jiān)持、完善、建立、落實(shí)”這四個(gè)關(guān)鍵詞，推動(dòng)我國(guó)應(yīng)急管理改革向前發(fā)展，從而健全應(yīng)急管理體系、實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化。只有這樣，重大疫情作為小概率事件的應(yīng)急需求波動(dòng)才能最大程度上得以平復(fù)。