立足新起點(diǎn) 推進(jìn)“十四五”時(shí)期立法工作

習(xí)近平法治思想為推進(jìn)“十四五”時(shí)期法治中國(guó)建設(shè)、開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代全面依法治國(guó)新局面、實(shí)現(xiàn)中國(guó)法治現(xiàn)代化提供了行動(dòng)指南。現(xiàn)代化與法治內(nèi)在聯(lián)結(jié)、相互依存、不可分割。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二?三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，“十四五”時(shí)期“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，到2035年，“基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”。我們要堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，從把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的實(shí)際出發(fā)，更加重視法治、厲行法治，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要作用，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障。本版刊登的三篇文章，從不同角度論述了習(xí)近平法治思想對(duì)于推動(dòng)立法工作、深化司法體制綜合配套改革、建立健全一站式多元解紛機(jī)制的重大指導(dǎo)意義，并對(duì)如何貫徹落實(shí)提出了對(duì)策建議。

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二?三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》）擘畫(huà)了我國(guó)“十四五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期的立法圖景，要實(shí)現(xiàn)《建議》所規(guī)劃的立法目標(biāo)，就必須堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)，確保我國(guó)立法工作步履堅(jiān)實(shí)、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

“十三五”時(shí)期立法工作成效顯著，亮點(diǎn)紛呈

立法是法治建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，良法是善治的前提和基礎(chǔ)。“十三五”時(shí)期我國(guó)立法工作扎實(shí)推進(jìn)、成效顯著，成為這一時(shí)期法治建設(shè)中的重點(diǎn)和亮點(diǎn)。

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年3月，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)關(guān)于修改立法法的決定，新修改的立法法賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，規(guī)定了各設(shè)區(qū)的市人大及政府可以結(jié)合本行政區(qū)域建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面情況，制定地方性法規(guī)及規(guī)章。5年間一批設(shè)區(qū)的市被賦予地方立法權(quán)，完善了我國(guó)立法體制，有效加強(qiáng)了社會(huì)治理，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

構(gòu)建國(guó)家安全法律體系。2015年7月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議通過(guò)了新《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》。該法為維護(hù)國(guó)家安全，保衛(wèi)人民民主專(zhuān)政的政權(quán)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度，保護(hù)人民根本利益，保障改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，提供了切實(shí)有效的法律保障。我國(guó)還制定了《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律制度，形成了較為完備的國(guó)家安全法律體系。

對(duì)憲法進(jìn)行第五次修改。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行了第五次修改，通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，把“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”作為國(guó)家的指導(dǎo)思想寫(xiě)進(jìn)憲法，體現(xiàn)了黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，為全黨全國(guó)人民明確了共同思想基礎(chǔ)，為國(guó)家發(fā)展和民族振興提供了堅(jiān)強(qiáng)政治保證。把“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”“新發(fā)展理念”“國(guó)家倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀”“監(jiān)察委員會(huì)”等重要內(nèi)容寫(xiě)入憲法，都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

制定《中華人民共和國(guó)民法典》。2020年5月，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民法典》。民法典共7編1260條、10萬(wàn)多字，是我國(guó)法律體系中條文最多、體量最大、編章結(jié)構(gòu)最復(fù)雜的一部法律，是一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性法律。作為新中國(guó)成立后第一部以“典”命名的法律，民法典的制定是“十三五”時(shí)期立法工作取得的重大成果，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)、依法維護(hù)人民權(quán)益、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化都具有重大意義。

短板待補(bǔ)，立法工作面臨新課題

盡管“十三五”時(shí)期我國(guó)立法工作取得了重大進(jìn)展，但還存在一些亟待解決的問(wèn)題。

合憲性與合法性審查機(jī)制有待完善。我國(guó)社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則要求立法必須符合憲法，下位法必須符合上位法。在立法實(shí)踐中，不同層級(jí)的立法機(jī)關(guān)對(duì)于如何判斷法律是否符合憲法、下位法是否符合上位法，大多只是遵循程序性規(guī)范，而實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)常處于立法機(jī)關(guān)的裁量權(quán)范圍內(nèi)。這種狀況不利于依憲治國(guó)、提高立法質(zhì)量，也不利于公眾參與并監(jiān)督立法。

立法的前瞻性須加強(qiáng)。隨著人工智能、信息技術(shù)的不斷發(fā)展，需要對(duì)人臉識(shí)別、器官移植、基因編輯等科技成果及其運(yùn)用進(jìn)行倫理評(píng)價(jià)，并通過(guò)立法進(jìn)行調(diào)整與規(guī)范。而我國(guó)目前相關(guān)立法的前瞻性不夠，尚未能及時(shí)甚至超前地對(duì)一些科技領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整，如科技發(fā)展引起的個(gè)人信息權(quán)屬爭(zhēng)議屢屢發(fā)生，但個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)法律尚不健全。

地方立法的質(zhì)量亟待提升。從近年來(lái)設(shè)區(qū)的市地方立法情況看，普遍存在立法的問(wèn)題導(dǎo)向不明顯、重復(fù)立法現(xiàn)象嚴(yán)重、立法的地方性特色不足、立法內(nèi)容針對(duì)性和操作性不強(qiáng)、法律責(zé)任條款薄弱、立法專(zhuān)業(yè)人員緊缺及立法素養(yǎng)不足、立法草案質(zhì)量不高、社會(huì)力量參與不足、立法前論證和立法后評(píng)估不夠等問(wèn)題。

立法理論研究較薄弱。相較于執(zhí)法、司法和守法的理論研究，立法理論研究成果闕如、研究人員稀缺。賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)之后，諸多地方人大與本地高校聯(lián)合成立地方立法研究機(jī)構(gòu)，但由于高校教師缺乏立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加之立法理論人才培養(yǎng)和學(xué)科建設(shè)較薄弱，立法理論創(chuàng)新成效并不明顯。

不斷推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法

“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治?！泵鎸?duì)“十四五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期國(guó)際國(guó)內(nèi)的復(fù)雜形勢(shì)和巨大挑戰(zhàn)，我國(guó)立法工作任重道遠(yuǎn)，應(yīng)抓住以下重點(diǎn)統(tǒng)籌謀劃、不斷完善。

堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)。中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議正式提出習(xí)近平法治思想，立法相關(guān)內(nèi)容是習(xí)近平法治思想的有機(jī)組成部分，深刻闡述了當(dāng)代中國(guó)立法領(lǐng)域的一系列重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。《建議》將立法目標(biāo)和要求貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)任務(wù)之中，諸多發(fā)展措施中都明確或蘊(yùn)含有立法保障的內(nèi)容。要實(shí)現(xiàn)這些立法目標(biāo)和要求，必須以習(xí)近平法治思想為指引，不斷推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法。

推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入立法。良法的前提和基礎(chǔ)是所立之法必須融入人類(lèi)千百年來(lái)凝聚的公平正義等價(jià)值觀。我國(guó)民法典不僅將“弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀”明確寫(xiě)入總則，在諸多具體規(guī)則中也體現(xiàn)了社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求，成為社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)的成功典范。推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)是一項(xiàng)艱巨繁重的任務(wù)，需要持之以恒地推進(jìn)實(shí)施。

完善合憲性與合法性審查機(jī)制。立法中的合憲性與合法性審查是憲法實(shí)施與憲法監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。立法機(jī)關(guān)要在堅(jiān)持憲法與立法法等確立的合憲性與合法性審查基本制度框架的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善審查程序，針對(duì)審查中引起爭(zhēng)議的問(wèn)題進(jìn)行深入研究，認(rèn)真吸取有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业慕ㄗh及研究成果，提煉出評(píng)判法律法規(guī)是否違反憲法法律的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)和方法，不斷提升審查水平。

積極推進(jìn)重要領(lǐng)域立法。要結(jié)合《建議》提出的立法目標(biāo)，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于積極推進(jìn)重要領(lǐng)域立法的要求。如統(tǒng)籌推進(jìn)專(zhuān)利法、商標(biāo)法、著作權(quán)法、反壟斷法、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法等修訂工作，激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新活力；加強(qiáng)平等保護(hù)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益的立法，構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；完善基層民主協(xié)商制度，加快社會(huì)組織全國(guó)統(tǒng)一立法，健全自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系；健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和法律法規(guī)，健全資源節(jié)約集約循環(huán)利用、垃圾分類(lèi)和資源化利用等法律規(guī)范，推動(dòng)綠色發(fā)展。

不斷提升地方立法質(zhì)量。一是完善設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)構(gòu)，大力培訓(xùn)現(xiàn)有立法人員，適度吸收立法專(zhuān)業(yè)人才進(jìn)入立法隊(duì)伍，加強(qiáng)與高校研究人員之間的協(xié)作。二是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，加強(qiáng)立法規(guī)劃調(diào)研，優(yōu)選和精選立法項(xiàng)目，切實(shí)針對(duì)本地區(qū)突出問(wèn)題進(jìn)行立法。三是細(xì)化立法內(nèi)容，從本地實(shí)際出發(fā)，不照搬上位法和其他地區(qū)地方性法規(guī)，保證地方立法的可操作性和實(shí)效性，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供高質(zhì)量立法保障。（作者：蔡寶剛，系揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院教授、院長(zhǎng)，中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院研究員）