救治“生病”的海岸帶

半月談?dòng)浾?孫仁斌 王存福 周強(qiáng) 董建國 高博 胥兆瑞

在東部某海洋牧場(chǎng)拍攝的多彩養(yǎng)殖浮漂-李信君-攝

近年來，隨著海洋生態(tài)保護(hù)力度不斷加大，國家有關(guān)部門實(shí)施了“史上最嚴(yán)圍填海管控措施”，生態(tài)環(huán)境部通過多輪環(huán)保督察持續(xù)聚焦破壞海洋生態(tài)的行為，各部門統(tǒng)籌規(guī)劃、精準(zhǔn)施策，進(jìn)一步加強(qiáng)依法管海、依法用海工作力度，一些違法違規(guī)開發(fā)使用海域、破壞海岸帶和海洋生態(tài)的行為正在逐步得到糾正。

但海岸帶生態(tài)的恢復(fù)之路，并不是一帆風(fēng)順。半月談?dòng)浾咴谶|寧、海南、廣東、河北、福建等多個(gè)沿海省份調(diào)研了解到，盡管中央多次強(qiáng)調(diào)海岸帶保護(hù)的重要性，并要求地方加強(qiáng)整治修復(fù)，但少數(shù)地方對(duì)修復(fù)海岸帶仍觀念落后、思路不清、措施不力。客觀上修復(fù)難度大，主觀上擔(dān)心給地方經(jīng)濟(jì)帶來影響，導(dǎo)致海岸帶整治修復(fù)出現(xiàn)消極怠工，甚至長時(shí)間停擺。當(dāng)前我國海岸帶保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，海岸帶治理尚存圍填海土地閑置、大面積圍海養(yǎng)殖、海岸線開發(fā)利用低質(zhì)低效、生態(tài)功能和自然環(huán)境遭破壞、治理體系和治理能力薄弱等多種頑疾。

如何救治“生病”的海岸線，修復(fù)仍顯脆弱的海洋生態(tài)，讓大海休養(yǎng)生息?應(yīng)多措并舉、統(tǒng)籌兼顧，從完善立法、強(qiáng)化監(jiān)管、明確區(qū)劃、科學(xué)保護(hù)等層面加強(qiáng)保護(hù)自然岸線， 構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，合理開發(fā)利用海岸帶，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏。

保障海岸帶治理成果

部分地區(qū)違法違規(guī)圍填海造地被叫停后，一些問題整改并不徹底。

根據(jù)國家海洋督察組此前反饋的圍填海專項(xiàng)督察情況，遼寧省已核查的15150公頃區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃內(nèi)填海造地中，空置土地面積9441公頃，空置面積占已填面積的62%。記者近期在該省部分圍填海造地區(qū)域?qū)嵉刈咴L了解到，整改情況并不理想。類似的問題，在廣東、海南等省份同樣表現(xiàn)突出。

記者還在遼寧、河北、福建等省份一些沿海地區(qū)看到：垃圾遍布海灘，海水水質(zhì)惡化，生物多樣性銳減，鳥類及重要水生動(dòng)物棲息地遭破壞……一些地方大規(guī)模圍填海造地、圍海養(yǎng)殖、污染排放及其他開發(fā)活動(dòng)，引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境問題，海岸線生態(tài)系統(tǒng)和自然形態(tài)遭到破壞。

這些問題如不追究到底，極有可能出現(xiàn)反彈，造成對(duì)海岸帶和近岸海域生態(tài)的進(jìn)一步破壞。

強(qiáng)化督導(dǎo)問責(zé)。沈陽師范大學(xué)法學(xué)院院長王旭偉認(rèn)為，對(duì)一些地方存在的執(zhí)法不嚴(yán)或搞變通、打折扣等做法，應(yīng)強(qiáng)化督導(dǎo)問責(zé)，強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)委對(duì)地方主管部門的追責(zé)問責(zé)力度，督促主管部門強(qiáng)化對(duì)違法圍填海造地后遺癥等問題的處理，促使一些違法違規(guī)現(xiàn)象盡早得到糾正，海洋生態(tài)得到修復(fù)。

強(qiáng)化監(jiān)管手段。沈陽理工大學(xué)原生態(tài)教研室主任周海翔曾持續(xù)4年，通過實(shí)地走訪、衛(wèi)星影像比對(duì)等形式對(duì)環(huán)渤海地區(qū)的違法圍填海行為進(jìn)行追蹤，得到大量翔實(shí)的影像資料。他認(rèn)為，當(dāng)前的衛(wèi)星影像、無人機(jī)等科技手段非常豐富，監(jiān)管部門完全可以借助現(xiàn)代化監(jiān)管手段，對(duì)海岸帶和自然岸線進(jìn)行動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題及時(shí)處理。

強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。王旭偉、周海翔等專家呼吁，暢通社會(huì)監(jiān)督舉報(bào)渠道，號(hào)召新聞媒體、海洋環(huán)保志愿者及普通民眾廣泛參與，加強(qiáng)對(duì)破壞自然岸線和違法違規(guī)占用海岸帶行為的監(jiān)督、舉報(bào)、曝光等，形成全社會(huì)共同保護(hù)海岸帶和自然岸線的合力，讓相關(guān)違法行為無處遁形。

實(shí)現(xiàn)海岸帶治理能力現(xiàn)代化

一些地方在開展海岸帶整治修復(fù)過程中，存在思路不清、制度缺失、標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、規(guī)則可操作性不強(qiáng)、綜合立法不盡完善等問題。

系統(tǒng)性有效聯(lián)動(dòng)，杜絕上熱下冷。南方某市相關(guān)負(fù)責(zé)人表示， 當(dāng)前生態(tài)修復(fù)工作任務(wù)繁重，該市開展生態(tài)修復(fù)工作仍未能找準(zhǔn)在自然資源改革發(fā)展中的定位，未能很好地理清思路，在推進(jìn)工作上仍以工程項(xiàng)目為抓手，缺乏系統(tǒng)性有效聯(lián)動(dòng)。對(duì)下級(jí)部門海岸帶生態(tài)修復(fù)工作缺乏有的放矢的政策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，未能充分調(diào)動(dòng)基層的工作積極性，存在上熱下冷的現(xiàn)象。

完善制度規(guī)范，讓海岸帶生態(tài)治理有章可循。一些地方海岸帶修復(fù)相關(guān)管理辦法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等欠缺，造成海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目開展流程、項(xiàng)目管理、驗(yàn)收等無據(jù)可依，影響了修復(fù)工程的開展。

形成海洋開發(fā)、利用、保護(hù)的整體統(tǒng)籌。海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)法制戰(zhàn)略研究基地教授陳昕認(rèn)為，我國陸地與海洋各自的規(guī)劃和法律制度之間，缺乏足夠的配合與呼應(yīng)，影響了利用和保護(hù)海岸帶，尤其是陸海相互作用最強(qiáng)烈的潮間帶地區(qū)的效果。機(jī)構(gòu)改革之后，部門之間各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象有所減少，但海岸帶管理工作依然涉及多個(gè)行政部門，彼此統(tǒng)籌協(xié)調(diào)仍缺少相應(yīng)機(jī)制。我國大陸海岸線與島嶼岸線長，沿海省份不同級(jí)別行政轄區(qū)相對(duì)獨(dú)立地管理著本轄區(qū)的海岸帶，沒有形成全國性系統(tǒng)關(guān)聯(lián)，甚至在一個(gè)省域內(nèi)，各地市間也難以形成海洋開發(fā)利用的整體統(tǒng)籌。

推進(jìn)海岸帶綜合管理立法，讓海岸帶與自然岸線保護(hù)依法有序。近年來，社會(huì)各界就“推動(dòng)海岸帶管理立法”呼聲高漲，其目的在于解決陸海之間、部門行業(yè)之間和行政轄區(qū)之間難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問題，但目前這一立法工作仍未完成。

“當(dāng)前，陸海之間、部門之間和行政轄區(qū)之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不暢的問題有所緩解，但仍有一些體制機(jī)制障礙，制約著海岸帶地區(qū)自然資源的可持續(xù)開發(fā)和利用，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)?！贝筮B海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長賀義雄分析說，可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立專門的海岸帶管理制度，加強(qiáng)各部門、各區(qū)域之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立適應(yīng)我國國情的海岸帶管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

“美國的海岸帶管理法中設(shè)置了總協(xié)調(diào)人和各州聯(lián)絡(luò)人全覆蓋的制度，建立起全國范圍的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。它的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制還確立了生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先等海岸帶管理的基本原則，以及確保運(yùn)行效率和實(shí)施效果的基本規(guī)則等。”賀義雄說。

海南省自然資源和規(guī)劃廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，在修復(fù)過程中，要分清生態(tài)修復(fù)工程與偽生態(tài)修復(fù)工程之間的區(qū)別，防止個(gè)別單位在生態(tài)紅線保護(hù)范圍內(nèi)開展工程建設(shè)，以生態(tài)修復(fù)之名，行破壞生態(tài)之實(shí)。

構(gòu)建統(tǒng)一空間規(guī)劃體系

當(dāng)前，我國國土空間規(guī)劃體系正在編制實(shí)施當(dāng)中。海洋功能區(qū)劃作為國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，應(yīng)在“多規(guī)合一”要求下統(tǒng)一其規(guī)劃目標(biāo)、管制要求、核心內(nèi)容和空間基準(zhǔn)體系。海洋功能區(qū)劃需從區(qū)劃的期限、目標(biāo)、層級(jí)、分類、評(píng)估等方面進(jìn)行調(diào)整和完善，使其更好發(fā)揮出保護(hù)海洋及海岸帶生態(tài)的作用。

——完善海洋功能區(qū)劃期限及目標(biāo)的設(shè)置。賀義雄說，此前的海洋功能區(qū)劃在現(xiàn)實(shí)海域類型界定、區(qū)劃功能實(shí)現(xiàn)時(shí)間等方面缺少清晰明確的規(guī)范，可借鑒土地利用總體規(guī)劃中設(shè)置近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)的特點(diǎn)，增設(shè)區(qū)劃中期目標(biāo)，以便定期評(píng)估海洋功能區(qū)劃實(shí)施情況及適時(shí)修編。

——增加海洋生態(tài)保護(hù)、海岸帶生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)等功能區(qū)類型?！昂Ｑ笞鳛椤鷳B(tài)空間’的一種形式，其主體功能是提供生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品。因此新的海洋功能區(qū)劃應(yīng)在分類體系中增加海洋保護(hù)、海岸帶生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)等功能區(qū)類型，為新增海洋保護(hù)區(qū)的選劃、海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的形成與完善增加依據(jù)?！?賀義雄說。

——協(xié)調(diào)海洋功能區(qū)劃與海岸帶綜合保護(hù)利用規(guī)劃二者的關(guān)系。海洋功能區(qū)劃確定了海域的主導(dǎo)功能，海岸帶綜合利用規(guī)劃則是綜合考慮自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等條件，選擇最適合的方向、目標(biāo)，提出相應(yīng)的措施和策略。目前，我國還沒有全國性的海岸帶綜合利用規(guī)劃，如何處理好全國的海洋功能區(qū)劃與海岸帶綜合利用規(guī)劃二者之間的關(guān)系，規(guī)范保護(hù)與開發(fā)的邊界，實(shí)現(xiàn)海岸帶生態(tài)保護(hù)與海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)之間的平衡，是一個(gè)重要問題。

與此同時(shí)，可創(chuàng)新海岸帶及自然岸線保護(hù)舉措，通過加強(qiáng)近岸海域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，減少海蝕、海侵等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

——設(shè)立海岸線保留區(qū)制度。遼寧社會(huì)科學(xué)院研究員畢德利表示，海岸線具有稀缺性，也具有普遍性，在謀劃海岸帶綜合保護(hù)利用規(guī)劃時(shí)不可能對(duì)全部的岸線都建立自然保護(hù)區(qū)加以保護(hù)，因此需要?jiǎng)?chuàng)新保護(hù)方式，保護(hù)珍貴的海岸線資源。對(duì)于大多數(shù)的海岸線來說，可根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則，建立海岸線保留區(qū)制度。根據(jù)不同的岸線類型，確定不同岸線的保留比例。海岸線保留區(qū)制度以保護(hù)居民接近自然海岸線為目標(biāo)，使其可以滿足后代發(fā)展的需要，同時(shí)也滿足海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

——實(shí)行海岸退縮線制度。周海翔等專家介紹說，海岸線區(qū)域是海陸作用最為明顯的區(qū)域，全球氣候變化加劇了海平面上升的趨勢(shì)和海洋災(zāi)害的發(fā)生概率。海岸線附近地區(qū)也是人口最為密集的地區(qū)，一旦發(fā)生海洋災(zāi)害造成的損失也相對(duì)較大，因此需要禁止對(duì)靠近海岸線一定范圍內(nèi)區(qū)域的開發(fā)利用?！氨热缯f，海岸退縮線向海一側(cè)不允許有任何建筑，以避免海水侵蝕和破壞。”