“封閉性”屢遭突破 風(fēng)險(xiǎn)因素不斷累積 分類治理“盆景金融”

半月談?dòng)浾?張翅

農(nóng)村資金互助社的一名職員（左）為當(dāng)?shù)匚鞴戏N植戶發(fā)放貸款

農(nóng)村基層資金互助組織在填補(bǔ)農(nóng)村普惠金融空白等方面發(fā)揮了積極作用。但一段時(shí)間以來(lái)，這些被一些學(xué)者稱為“盆景金融”的資金互助組織，隨著農(nóng)村金融環(huán)境變化、基層監(jiān)管力量不足、適應(yīng)性滯后等，部分資金互助組織一方面難達(dá)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，另一方面超范圍經(jīng)營(yíng)、呆壞賬等風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積，并存在外溢隱憂。

發(fā)展迅速 多頭管理問(wèn)題凸顯

2006年起，國(guó)家放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，各地圍繞豐富農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)組織體系、增加農(nóng)村金融供給、激活農(nóng)村金融市場(chǎng)，改革探索出一批以地緣、人緣和信任機(jī)制為聯(lián)結(jié)合作制的農(nóng)村資金互助組織。但由于多頭管理，結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、運(yùn)行方式、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面要求不一，同時(shí)基層監(jiān)管力量不足，資金互助組織快速發(fā)展中埋下了不少隱憂。

分頭監(jiān)管。按照管理或監(jiān)管部門劃分，農(nóng)村資金互助組織大致可分五類。一是原銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)并監(jiān)管的農(nóng)村資金互助社，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、行政村農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成，是為社員提供存款、貸款、結(jié)算等業(yè)務(wù)的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu);二是扶貧與財(cái)政部門試點(diǎn)與管理的貧困村扶貧互助資金協(xié)會(huì)，以扶貧資金為基礎(chǔ)吸收村民自愿繳納互助資金，借助合作金融模式實(shí)施扶貧;三是地方金融監(jiān)管部門監(jiān)管的農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部信用合作;四是供銷社系統(tǒng)領(lǐng)辦管理的農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部信用合作;五是農(nóng)民資金互助社，多由地方農(nóng)村工作部門批準(zhǔn)，在民政部門登記。

發(fā)展迅速。2007年首家農(nóng)村資金互助社批設(shè)后，至2012年共設(shè)立49家。其他四類雖尚無(wú)公開(kāi)數(shù)據(jù)，但記者在“天眼查”檢索“村互助資金協(xié)會(huì)”關(guān)鍵詞，出現(xiàn)超2.1萬(wàn)條搜索結(jié)果。

上述各類資金互助組織因農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)缺失而生，運(yùn)作上以社員互助、封閉運(yùn)營(yíng)、小額分散為原則，填補(bǔ)了農(nóng)村金融供給的不足。但部分組織缺乏上位法支持，現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》未規(guī)定信用合作。

“封閉性”屢遭突破 風(fēng)險(xiǎn)因素不斷累積

在實(shí)際操作層面，農(nóng)村資金互助組織作為小法人機(jī)構(gòu)，監(jiān)管落實(shí)不夠，理監(jiān)事會(huì)成員及社員專業(yè)能力缺乏，內(nèi)部治理與制衡缺失，同時(shí)缺乏專業(yè)人才，風(fēng)險(xiǎn)管控措施普遍不足，不同程度出現(xiàn)了突破封閉互助、風(fēng)險(xiǎn)外溢等共性問(wèn)題，個(gè)別甚至陷入違法的境地。

持有原銀監(jiān)會(huì)頒發(fā)牌照的49家農(nóng)村資金互助社中，因各種原因已退出多家。重慶市2019年對(duì)原黔江資金互助社實(shí)施有序退出后，僅剩1家農(nóng)村資金互助社。重慶銀保監(jiān)局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“原黔江資金互助社注冊(cè)資本169.88萬(wàn)元，該社原負(fù)責(zé)人明知7戶借款人不是社員，不符合貸款條件，授意通過(guò)冒名貸款突破封閉互助，制作不實(shí)資料違法放貸，造成約3308萬(wàn)元損失，致使該社無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng)。在上級(jí)指導(dǎo)與地方政府支持配合下，對(duì)該社實(shí)施市場(chǎng)化退出，該社原主要負(fù)責(zé)人及信貸員被依法追究刑責(zé)?！?/p>

其他四類資金互助組織也存在相關(guān)問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)。公開(kāi)資料顯示，2016年，東部某省多家農(nóng)民資金互助合作社違規(guī)投資房地產(chǎn)甚至非法領(lǐng)域，因無(wú)法兌現(xiàn)互助資金而倒閉。另外，嚴(yán)格限制內(nèi)部信用互助或致使業(yè)務(wù)不活躍，某省已有115家試點(diǎn)合作社自愿退出內(nèi)部信用互助試點(diǎn)。

“資金互助組織的核心架構(gòu)，是在小范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資金自循環(huán)，但實(shí)際上由于資金互助社自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱、外部安全保障缺失、部分機(jī)構(gòu)法人責(zé)任缺失，社員互助功能弱化、管理松散，加之原來(lái)的供銷社股金風(fēng)波、農(nóng)村合作基金會(huì)等隱憂未散，以及一些個(gè)人或團(tuán)體假借資金互助非法經(jīng)營(yíng)，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)很容易外溢。”重慶大學(xué)法學(xué)院金融法教授陳晴表示。

資金互助組織的違法案例較多，包括一些人或團(tuán)體假借資金互助變相開(kāi)展非法存貸業(yè)務(wù)或非法集資，擾亂了農(nóng)村金融市場(chǎng)。

“盆景金融”：別讓小機(jī)構(gòu)帶來(lái)大問(wèn)題

“當(dāng)前，國(guó)家出臺(tái)了農(nóng)村普惠金融扶持政策體系，大中型銀行設(shè)立普惠金融事業(yè)部，并重返農(nóng)村市場(chǎng)，村鎮(zhèn)銀行穩(wěn)步發(fā)展，農(nóng)村普惠金融供給顯著增強(qiáng)?！敝貞c銀保監(jiān)局相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，“尤其是國(guó)家扶貧小額信貸，有力滿足了貧困戶資金需求。重慶市扶貧小額信貸貸款覆蓋率目前已達(dá)46.5%，還將擴(kuò)大信貸支持對(duì)象至貧困邊緣戶。”

“目前市場(chǎng)利率處于下行通道，而資金互助組織利率仍處高位，加之金融科技發(fā)展，資金互助組織發(fā)展空間不斷被擠壓?！痹撠?fù)責(zé)人補(bǔ)充道。

與此同時(shí)，資金互助組織支農(nóng)效果有限，但金融風(fēng)險(xiǎn)的傳染性、突發(fā)性和外部性仍在，缺乏有效治理與監(jiān)管，小機(jī)構(gòu)可能帶來(lái)大問(wèn)題。建議分類治理、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，既控制相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，也發(fā)揮其在鄉(xiāng)村振興中的作用，避免一放就亂、一管就死。

首先，制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則。完善相關(guān)法律，制定統(tǒng)一的資金互助組織管理規(guī)定，重點(diǎn)在各類資金互助組織中落實(shí)封閉互助，堅(jiān)持內(nèi)部信用合作。出臺(tái)相對(duì)統(tǒng)一的資金互助組織退出與清算機(jī)制，妥善處置維護(hù)存款社員利益。

其次，因地制宜分類施策。對(duì)于農(nóng)村資金互助社，重慶銀保監(jiān)局相關(guān)負(fù)責(zé)人建議，一是改制，推動(dòng)有意愿并符合條件的互助社轉(zhuǎn)制、重組為村鎮(zhèn)銀行或成為村鎮(zhèn)銀行分支機(jī)構(gòu)，具備條件的社員可作為股東入股，避免金融服務(wù)空白。二是規(guī)范，對(duì)保本微利、風(fēng)險(xiǎn)可控、能持續(xù)經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管與指導(dǎo)，并適度增加外部安全保障，發(fā)揮好支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。三是退出，對(duì)于不能持續(xù)經(jīng)營(yíng)或違規(guī)經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)高企的機(jī)構(gòu)，可實(shí)施市場(chǎng)退出，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)出清。

最后，加強(qiáng)地方屬地監(jiān)管。對(duì)農(nóng)村資金互助社外的其他類資金互助組織，也應(yīng)逐步統(tǒng)一監(jiān)管。陳晴建議，推動(dòng)向依托專業(yè)合作社或供銷社等方向轉(zhuǎn)型，發(fā)揮好地方政府的監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)處置作用，抓好專業(yè)合作社內(nèi)部信用合作。目前，已有多個(gè)省級(jí)地方金融監(jiān)管局明確，將開(kāi)展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社納入監(jiān)管范圍。