2018年政府工作報告提出，改進耕地占補平衡管理辦法，建立新增耕地指標、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑機制，所得收益全部用于脫貧攻堅和支持鄉(xiāng)村振興。這段略顯專業(yè)和拗口的表述實際是一項含金量極高的新政策，你看明白沒有?

“占多少，墾多少”

要理解含金量高在何處，需先明白“耕地占補平衡”。所謂“耕地占補平衡”，是土地管理法確定的一項耕地保護的基本制度。一個地方分到了建設用地指標，占了耕地，必須補充耕地，按照“占多少，墾多少”的原則，占一畝、補一畝。占用單位要負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質量相當?shù)母?沒有條件開墾的，應依法繳納耕地開墾費，用于開墾新的耕地。

為什么要推行耕地占補平衡政策?最根本的原因是我國人多地少，耕地是很寶貴的資源，保障著糧食等重要農產品的供給安全。我國也制定了極為嚴格的耕地保護政策，禁止隨意把耕地轉變?yōu)榻ㄔO用地。城市要建設，用地保障是關鍵。但現(xiàn)實情況是，諸多城市建設用地指標有限，難以滿足發(fā)展需求。而在農村地區(qū)，閑置荒廢的建設用地很多，開發(fā)復墾可以帶來新增優(yōu)質耕地。這樣，城鄉(xiāng)之間的指標交易就成為可行之策，城市化地區(qū)土地增值收益由此能夠流向非城市化地區(qū)，使廣大農村的脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興事業(yè)多一重資金保障。

跨省調劑正當行

在占補平衡的政策大框架下，新增耕地指標和建設用地指標就掛起鉤來了，這一增一減，如果有結余指標，怎么辦呢?可以在一定范圍內調劑使用。

2004年國家提出“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”，但規(guī)定不能跨區(qū)縣(市)置換建設用地指標。2017年，增減掛鉤政策進一步拓展，省級扶貧開發(fā)工作重點縣可將增減掛鉤節(jié)余指標在省域內流轉使用。到2017年11月，原國土資源部印發(fā)《關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》，正式允許將增減掛鉤節(jié)余指標由省域范圍內流轉擴展到東西部扶貧協(xié)作和對口支援省份之間。

這次政策進一步突破，提出建立跨省域調劑機制，且沒有要求必須是扶貧協(xié)作和對口支援省份之間，這無疑擴大了結余指標的需求市場，大大提升了農村土地資產的價值。

規(guī)避風險，實現(xiàn)雙贏

根據(jù)原國土資源部2017年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，農村集體建設用地面積是城鎮(zhèn)國有建設用地2倍以上，其中70%以上是宅基地，而全國總人口中超過58%常住城鎮(zhèn)，說明農村集體建設用地特別是宅基地的利用效率極低。

耕地跨省域占補平衡政策將使農村中大批閑置荒廢土地、宅基地逐漸盤活，使農村土地資源得到最大化利用，為農村等欠發(fā)達或貧困地區(qū)發(fā)展建設提供內生的資金來源。與此同時，也可以緩解城市與農村之間的用地供需矛盾。城市等較發(fā)達地區(qū)在獲得用地指標后，可以為其自身轉型發(fā)展提供必要空間。

但不可忽視的是，依據(jù)以往教訓，耕地占補平衡是存在風險和挑戰(zhàn)的。如地方時常占優(yōu)補劣、占多補少、占近補遠，甚至有地方在占用城郊優(yōu)質的耕地資源后，將山上的土地“開發(fā)”成耕地資源，用來當做占補平衡指標。對此，中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員李國祥指出，建立新增耕地指標、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑機制，必須與全面實行永久基本農田特殊保護、高標準農田建設等政策結合在一起，保證耕地的數(shù)量不下降，質量有提升。（劉佳）

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